Il rilascio di un titolo edilizio in sanatoria consente di
superare anche il mancato rispetto dei requisiti richiesti per
l’abitabilità? E cosa succede quando un locale condonato,
successivamente destinato a residenza, presenta un’altezza interna
molto inferiore ai 2,70 metri previsti dal D.M. 5 luglio
1975?
Sono domande che chiamano in causa istituti diversi, perché
sanatoria edilizia, destinazione d’uso e agibilità
non coincidono e, soprattutto quando si applica la disciplina del
primo condono, devono essere letti alla luce delle regole speciali
introdotte dalla Legge n. 47/1985.
Tra queste assume particolare rilievo l’art. 35, comma 19, che
regola gli effetti della sanatoria sul successivo rilascio del
certificato di abitabilità o agibilità e consente, entro i limiti
fissati dalla stessa norma, di superare determinati requisiti di
natura regolamentare.
Quando la sanatoria riguarda un locale inizialmente destinato a
deposito e successivamente trasformato in abitazione, ai requisiti
richiesti per l’agibilità si affianca poi il tema del
mutamento di destinazione d’uso, che deve essere
valutato secondo la disciplina vigente nel momento in cui si è
verificato e tenendo conto dell’eventuale realizzazione di opere
capaci di modificare radicalmente il manufatto già oggetto della
domanda di condono.
C’è anche la posizione del proprietario confinante che intende
contestare il titolo rilasciato dal Comune, il cui interesse non
può dipendere soltanto dalla vicinanza tra gli immobili, ma deve
essere collegato a un pregiudizio derivante dall’intervento
assentito, come l’aumento del carico urbanistico, l’alterazione del
contesto edilizio o il possibile deprezzamento del bene.
Sono questi i temi affrontati dal Consiglio di
Stato con la sentenza del
1° ottobre n. 7259, pronunciata su una controversia
relativa a un piano seminterrato costruito senza titolo, per il
quale era stata presentata una prima domanda di condono come
deposito e cantina e, successivamente, una seconda istanza riferita
al cambio di destinazione d’uso da locale non residenziale a
residenza.
Tra le contestazioni mosse dai proprietari dell’unità confinante
vi era anche quella relativa all’altezza del seminterrato, pari a
circa 2,15-2,20 metri e quindi inferiore ai 2,70
metri previsti dal D.M. 5 luglio 1975 per i locali destinati ad
abitazione. La risposta fornita dai giudici su questo punto va
letta all’interno della disciplina speciale del primo condono,
senza trasformarla in una regola generale applicabile a qualsiasi
immobile.
Condono edilizio e seminterrato abitabile: la sanatoria contestata
per l’altezza minima
La controversia ha riguardato due unità immobiliari contigue,
inserite nello stesso complesso residenziale e realizzate secondo
la tipologia dei villini a schiera, che condividevano alcune
componenti strutturali e parti comuni.
Il piano rialzato dell’immobile interessato dalle sanatorie era
stato realizzato in forza di una concessione edilizia del 7 marzo
1980, mentre il piano seminterrato era stato
costruito senza titolo ed era stato dichiarato ultimato nel
1982.
Per questo manufatto la società costruttrice aveva presentato
una prima domanda di condono ai sensi della Legge n. 47/1985,
indicando una destinazione non residenziale a deposito e cantina;
dopo l’acquisto dell’immobile, i nuovi proprietari avevano
presentato un’ulteriore istanza di sanatoria riferita al mutamento
della destinazione d’uso dello stesso piano seminterrato da locale
non residenziale a locale residenziale.
I proprietari dell’unità confinante avevano quindi impugnato i
due permessi di costruire in sanatoria rilasciati dal Comune,
contestando diversi profili, tra i quali la tempestività delle
domande di condono, la trasformazione del manufatto rispetto a
quello oggetto della prima istanza, l’altezza del locale destinato
ad abitazione e la documentazione prodotta durante
l’istruttoria.
Il TAR aveva dichiarato il ricorso inammissibile per carenza di
interesse, ritenendo che i ricorrenti non avessero dimostrato
un’utilità attuale ricavabile dall’annullamento dei provvedimenti.
Da qui l’appello al Consiglio di Stato.
Sanatoria edilizia: quando il proprietario confinante può
impugnarla
Il primo punto esaminato dai giudici ha riguardato l’interesse
dei proprietari confinanti a contestare i titoli rilasciati dal
Comune. Il TAR aveva collegato l’utilità perseguita dai ricorrenti
essenzialmente agli effetti di un parallelo giudizio civile tra le
parti e, considerandola eventuale e futura, aveva dichiarato il
ricorso inammissibile.
Il Collegio ha invece richiamato l’orientamento della
giurisprudenza amministrativa e, in particolare, i principi
affermati dall’Adunanza
Plenaria n. 22/2021, secondo cui, nelle controversie
edilizie promosse dal proprietario confinante, l’interesse può
essere riconosciuto quando l’intervento assentito determina un
pregiudizio per il suo immobile, che può manifestarsi attraverso il
peggioramento dell’assetto urbanistico, l’incremento del carico
urbanistico, l’alterazione del contesto edilizio o il deprezzamento
del bene.
Nel giudizio esaminato, i ricorrenti non avevano fatto
riferimento soltanto agli effetti del giudizio civile, ma avevano
indicato una serie di conseguenze direttamente riconducibili ai
titoli impugnati.
Il passaggio del seminterrato da deposito a residenza
comportava, secondo il Consiglio di Stato, un aumento
stabile dell’utilizzazione dell’unità immobiliare e del
numero dei fruitori, con conseguente incremento del carico
urbanistico, maggiore utilizzo degli impianti comuni,
intensificazione dei flussi di accesso e maggiore pressione sui
servizi dell’edificio e dell’area circostante.
A queste circostanze si aggiungevano la lamentata alterazione
del decoro architettonico e dell’equilibrio complessivo del
complesso edilizio, oltre al possibile deprezzamento
dell’immobile confinante, tutti elementi che, considerando
anche l’adiacenza tra le due unità e la condivisione di alcune
parti comuni, sono stati ritenuti sufficienti per riconoscere un
interesse qualificato all’impugnazione.
Riconosciuto l’interesse a ricorrere, il Collegio ha esaminato
le singole censure rivolte contro i permessi di costruire in
sanatoria.
Condono edilizio: termini e proroghe per le domande presentate nel
1986
La prima contestazione riguardava la presunta tardività delle
domande di condono, presentate rispettivamente il 1° aprile
1986 e il 19 settembre 1986, date che
secondo gli appellanti si collocavano oltre il termine perentorio
previsto dall’art. 35 della Legge n. 47/1985.
Il Consiglio di Stato ha respinto la censura rilevando che
entrambe le istanze ricadevano nel periodo utile risultante dalle
proroghe intervenute dopo l’entrata in vigore della Legge n.
47/1985. La sentenza richiama il D.L. n. 656/1985, convertito dalla
Legge n. 780/1985, e il D.L. n. 2/1988, convertito dalla Legge n.
68/1988, concludendo che le domande presentate nel 1986 non
potevano essere considerate tardive.
Il quadro normativo conferma questa conclusione. Il D.L. n.
656/1985 aveva prorogato il termine al 31 marzo 1986, consentendo
comunque di presentare la domanda fino al 30 settembre
1986 con una maggiorazione dell’oblazione; il successivo
D.L. n. 2/1988 ha poi ricostruito la successione delle proroghe
fissando il termine al 30 giugno 1987 e graduando le maggiorazioni
dovute in relazione al momento della presentazione della
domanda.
Le due istanze oggetto del giudizio rientravano quindi nel
periodo utile e la censura sulla loro tardività è stata
respinta.
Cambio di destinazione d’uso senza opere: quando resta invariato il
manufatto
Quanto alla seconda domanda di condono, gli appellanti
sostenevano che il seminterrato fosse stato trasformato, dopo la
presentazione della prima istanza, attraverso ulteriori opere che
avrebbero modificato radicalmente il bene originariamente
condonato, facendo venire meno l’identità del manufatto e rendendo
illegittima la successiva regolarizzazione.
Il Consiglio di Stato non ha accolto questa ricostruzione perché
dagli atti risultava che il piano seminterrato fosse già stato
materialmente realizzato nel 1982 e che la seconda istanza
riguardasse il cambio di destinazione d’uso dello
stesso locale.
Non era stata inoltre adeguatamente dimostrata l’esecuzione di
opere edilizie ulteriori tali da produrre una trasformazione
radicale del manufatto originario o la creazione di un organismo
edilizio nuovo e diverso, mentre dagli elaborati richiamati dalle
difese del Comune e dei controinteressati risultava una sostanziale
coincidenza planimetrica tra la consistenza originaria e quella
successivamente oggetto di regolarizzazione.
Sul cambio di destinazione d’uso i giudici hanno guardato
espressamente all’epoca dei fatti, precisando che
il mutamento d’uso privo di opere era allora generalmente
qualificato dalla giurisprudenza e dalla normativa di settore come
attività non soggetta a titolo edilizio, salva una diversa
disciplina regionale.
Il Collegio ha richiamato anche il riferimento compiuto
dall’Amministrazione alla giurisprudenza del Consiglio di Stato e
alla circolare ministeriale del 7 dicembre 2005, concludendo che
non era stata dimostrata la violazione dell’art. 35, comma 14,
della Legge n. 47/1985.
Il riferimento temporale è essenziale, perché il principio
richiamato dalla sentenza descrive il regime preso in
considerazione per la trasformazione oggetto del giudizio e non può
essere trasposto automaticamente sulla disciplina attuale del
mutamento di destinazione d’uso.
Agibilità e altezza minima nel condono edilizio: il limite dei 2,70
metri
Gli appellanti avevano contestato il permesso di
costruire in sanatoria anche perché il locale destinato ad
abitazione presentava un’altezza interna di circa 2,15-2,20
metri, inferiore ai 2,70 metri previsti dal D.M. 5 luglio
1975.
La tesi non ha convinto il Collegio, che ha distinto il profilo
urbanistico-edilizio da quello relativo all’agibilità del manufatto
e ha richiamato l’art. 35, comma 19, della Legge n. 47/1985.
La disposizione prevede, a seguito della concessione o
dell’autorizzazione in sanatoria, il rilascio del certificato di
abitabilità o agibilità anche in deroga ai requisiti fissati da
norme regolamentari, purché le opere sanate non contrastino con le
disposizioni vigenti in materia di sicurezza
statica, prevenzione degli incendi e degli infortuni.
Per il Consiglio di Stato, la violazione del D.M. 5 luglio 1975
dedotta dagli appellanti non era quindi sufficiente, nel giudizio
esaminato, a determinare l’annullamento del titolo edilizio in
sanatoria.
Il principio richiede però una lettura prudente. La sentenza non
afferma che un locale con altezza di 2,15 o 2,20 metri possa sempre
essere destinato ad abitazione e non introduce una generale
possibilità di superare i requisiti
igienico-sanitari attraverso il condono.
Sul rapporto tra condono e abitabilità si è infatti pronunciata
anche la Corte costituzionale, che con la sentenza n. 256/1996 ha
escluso che la disciplina della sanatoria possa sottrarre il Comune
alla verifica delle condizioni di salubrità e ha circoscritto la
possibilità di deroga ai requisiti posti da norme regolamentari,
senza estenderla a quelli imposti da disposizioni legislative.
La stessa Corte, con la sentenza n. 124/2021, ha ribadito il
rilievo dei requisiti di altezza minima interna,
collegandoli alla salubrità degli ambienti e alla tutela della
salute, richiamando espressamente il precedente del 1996
pronunciato sulla disciplina del condono.
La conclusione della sentenza n. 7259/2026 va quindi mantenuta
nei confini del giudizio deciso: la censura fondata sulla
violazione del D.M. 5 luglio 1975, così come proposta dagli
appellanti, non è stata ritenuta sufficiente per annullare il
titolo in sanatoria.
Documentazione integrativa nel condono e rigetto dell’appello
L’ultima contestazione riguardava la documentazione richiesta
dal Comune durante l’istruttoria. Gli appellanti sostenevano che
l’Amministrazione avesse assegnato un termine di novanta giorni per
provvedere all’integrazione e che il suo mancato rispetto avrebbe
dovuto determinare l’improcedibilità della domanda di condono.
Il Consiglio di Stato ha però rilevato che sia il Comune sia i
controinteressati avevano documentato il deposito
dell’integrazione entro il termine assegnato, mentre non era
stata fornita una prova idonea a dimostrare che la documentazione
essenziale fosse stata prodotta soltanto nel 2019 o che il
procedimento dovesse necessariamente concludersi con un
diniego.
L’appello è stato quindi respinto e la sentenza di primo grado
confermata con diversa motivazione.
Rispetto alla decisione del TAR cambia però un punto importante:
il Consiglio di Stato ha riconosciuto che i proprietari confinanti
avevano interesse a impugnare i titoli in
sanatoria, salvo poi respingere nel merito tutte le censure
proposte contro il loro rilascio.
Quanto all’altezza del seminterrato, la conclusione resta
strettamente legata alla disciplina applicata nel giudizio: secondo
il Consiglio di Stato, la violazione del parametro previsto dal
D.M. 5 luglio 1975 non era sufficiente, nel caso
esaminato, a determinare l’annullamento del titolo edilizio in
sanatoria.
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