Sovraindebitamento, cosa chiarisce la circolare 9/E e quali effetti ha per il debitore
Dal piano del consumatore alla liquidazione controllata, fino all’esdebitazione: una guida pratica ai chiarimenti dell’Agenzia delle Entrate e a ciò che cambia davvero per chi è in difficoltà.
di Avv. Monica Mandico
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La circolare n. 9/E del 21 ottobre 2026 affronta la parte del Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza (CCII) dedicata al sovraindebitamento e all’esdebitazione. Il documento ricostruisce le regole che interessano consumatori, professionisti, imprenditori minori e altri debitori non assoggettabili alla liquidazione giudiziale, concentrandosi sui profili fiscali e sul comportamento degli uffici dell’Amministrazione finanziaria.
La prima precisazione è decisiva per leggere correttamente la notizia: la circolare è un atto di prassi rivolto agli uffici dell’Agenzia delle Entrate. Serve a uniformarne l’azione e chiarisce l’interpretazione amministrativa delle norme. Non è una legge, non modifica il CCII e non vincola il giudice. Soprattutto, la sua pubblicazione non riduce automaticamente cartelle, imposte o altri debiti, non sospende da sola pignoramenti e procedure esecutive e non attribuisce immediatamente il beneficio dell’esdebitazione.
L’effetto concreto è diverso ma importante: il debitore e i suoi professionisti dispongono di indicazioni più definite su come l’Agenzia intende partecipare alle procedure, valutare le proposte e motivare il proprio voto. La decisione sulla procedura e sui suoi effetti resta affidata agli organi previsti dal Codice, in particolare al tribunale.
Le procedure di sovraindebitamento sono rivolte ai debitori in crisi o insolvenza che non sono assoggettabili alla liquidazione giudiziale o ad altre procedure liquidatorie previste dalla legge. Vi rientrano, tra gli altri, consumatori, professionisti, imprenditori minori e agricoli, start-up innovative e gli altri soggetti indicati dal CCII. Gli strumenti non sono intercambiabili: la scelta dipende dalla qualità del debitore, dalla natura dei debiti, dalle risorse disponibili e dalla possibilità di offrire ai creditori una soluzione sostenibile.
La circolare esamina le regole generali degli articoli 65 e 66, compresi i procedimenti familiari. Quando più componenti della stessa famiglia sono sovraindebitati, la gestione può essere coordinata nei casi previsti; ciò non fonde patrimoni e debiti personali. Per ogni componente occorre ricostruire separatamente obbligazioni, beni e risorse, salvo gli specifici collegamenti contemplati dalla legge.
In questo percorso è centrale l’Organismo di composizione della crisi (OCC). L’OCC raccoglie e verifica le informazioni, aiuta a ricostruire la situazione economica e patrimoniale, assiste nella predisposizione della proposta e svolge le funzioni di relazione e controllo stabilite dalla legge. La completezza dei documenti e la coerenza dei dati sono decisive: redditi, spese familiari, patrimonio, debiti fiscali, garanzie e pagamenti effettuati devono raccontare una storia verificabile.
La ristrutturazione dei debiti del consumatore, disciplinata dagli articoli 67-73 CCII, è riservata alla persona fisica che ha assunto obbligazioni per esigenze estranee all’attività imprenditoriale o professionale. La natura e la finalità dei debiti vanno quindi ricostruite con attenzione; per il debitore che svolge un’attività economica occorre verificare se ricorrano i presupposti del concordato minore, ferme le specifiche regole delle procedure familiari. Il piano può prevedere pagamenti e scadenze commisurati alle risorse disponibili, nel rispetto delle regole sui crediti e del controllo del tribunale.
A differenza del concordato minore, il piano del consumatore non viene approvato attraverso un voto dei creditori. Il giudice ne valuta ammissibilità, fattibilità e condizioni di omologazione; i creditori possono intervenire e contestare nei modi previsti. Il fatto che non ci sia una votazione, quindi, non significa che il piano sia automatico o sottratto al controllo.
La circolare richiama il tema delle misure protettive: nel piano del consumatore la protezione dalle iniziative individuali non discende dalla sola presentazione della domanda. Deve essere richiesta e disposta secondo la disciplina applicabile. Chi sta subendo un’esecuzione non deve dunque presumere che il deposito della pratica la fermi immediatamente.
Per i crediti assistiti da privilegio, pegno o ipoteca, l’articolo 67, comma 4, consente una moratoria fino a due anni dall’omologazione. La circolare, richiamando Cassazione n. 11676/2026, chiarisce che si tratta di una sospensione dell’esigibilità: il piano può differire l’avvio dei pagamenti e non deve necessariamente prevedere l’estinzione integrale del credito entro il biennio. Gli interessi legali continuano però a maturare; il piano può differirne il pagamento, ma deve considerarli. Anche i piani di durata superiore sono valutabili, se adeguatamente motivati e più convenienti dell’alternativa liquidatoria secondo dati e relazione OCC.
L’accesso richiede inoltre una valutazione della condotta del debitore. Colpa grave, malafede o frode possono impedire l’omologazione nei casi previsti; vi sono anche limiti temporali e quantitativi collegati alle precedenti esdebitazioni. La verifica non dovrebbe ridursi a un’etichetta: servono fatti, documenti e una ricostruzione puntuale delle cause del sovraindebitamento.
Il concordato minore, regolato dagli articoli 74-83 CCII, è destinato ai debitori sovraindebitati non consumatori in possesso dei requisiti, tra cui professionisti e imprenditori minori. La continuità dell’attività è una via centrale; se la proposta è liquidatoria, l’articolo 74 richiede risorse esterne che incrementino in misura apprezzabile l’attivo. I creditori votano e il piano deve raggiungere le maggioranze previste, prima del controllo del tribunale.
Per i crediti fiscali e previdenziali, la circolare chiede agli uffici di esprimersi sempre e tempestivamente, motivando in modo puntuale il dissenso. L’articolo 79, comma 3, stabilisce che il creditore che non comunica la propria posizione nel termine assegnato è considerato consenziente alla proposta; l’applicazione della regola va tuttavia valutata nel caso concreto. In pratica, la proposta non dovrebbe fare affidamento sull’inerzia dell’ufficio: è opportuno sollecitare una posizione espressa e, se il voto manca, sottoporre al giudice la questione del silenzio-assenso.
Sul rapporto tra concordato minore e transazione fiscale è intervenuta la Cassazione, sezione I, con sentenza 16 maggio 2026, n. 14555. La decisione ha escluso che per il concordato minore sia necessario seguire il procedimento formale dell’articolo 88 previsto per altre procedure. Il caso, relativo a un unico creditore fiscale, non autorizza però a ritenere automaticamente integrato il presupposto del cram down: la Cassazione ha richiamato la necessità che il voto pubblico sia determinante per la maggioranza, condizione da verificare concretamente e che può non ricorrere quando il creditore pubblico è l’unico creditore ammesso al voto. Restano inoltre da rispettare le regole sostanziali sui crediti tributari e previdenziali, compreso il trattamento non deteriore. La sentenza non ha risolto ogni questione sostanziale.
La cosiddetta omologazione forzosa o cram down fiscale non è un potere generale del giudice di ignorare il Fisco. Ai sensi dell’articolo 80, comma 3, devono ricorrere i presupposti di legge: il voto pubblico deve essere determinante per raggiungere la maggioranza e la proposta deve risultare più conveniente per il creditore pubblico rispetto alla liquidazione controllata, sulla base di dati comparabili, concreti e verificabili e della relazione dell’OCC.
La circolare precisa inoltre che la prevalenza dei debiti tributari, da sola, non prova un uso abusivo del concordato minore. Possono invece assumere rilievo circostanze concrete, come l’omissione reiterata dei versamenti fiscali mentre il debitore disponeva di risorse o pagamenti preferenziali ad altri creditori. Il punto pratico è documentare quando e perché si è formato il debito, quali entrate erano disponibili e come sono state impiegate.
Quando una ristrutturazione non è praticabile o non offre una soluzione sostenibile, il CCII prevede la liquidazione controllata del sovraindebitato, disciplinata dagli articoli 268-277. La procedura comporta la liquidazione dei beni che possono essere destinati ai creditori, sotto il controllo giudiziario e con l’intervento del liquidatore. La domanda del debitore passa attraverso l’OCC; i creditori possono chiederne l’apertura soltanto nei casi e alle condizioni stabiliti dalla legge.
Non tutto il reddito futuro è automaticamente destinato ai creditori: il giudice determina quanto occorre al debitore e alla sua famiglia per il mantenimento, secondo le circostanze concrete. La liquidazione, tuttavia, non va confusa con la cancellazione dei debiti. L’eventuale liberazione dai debiti residui è un beneficio distinto, regolato dagli articoli sull’esdebitazione e subordinato ai relativi presupposti.
L’esdebitazione rende inesigibili, nei confronti del debitore, i debiti residui che rientrano nel beneficio. Nella liquidazione controllata opera dopo la chiusura oppure, prima, decorsi tre anni dall’apertura; il tribunale dichiara con decreto motivato la sussistenza dei presupposti. Non basta quindi avere debiti fiscali o aver avviato una liquidazione: occorrono le condizioni di legge e una condotta meritevole.
L’esdebitazione può estendersi anche ai debiti tributari: le sanzioni tributarie accessorie seguono la sorte del debito, mentre quelle autonome restano escluse. Il Codice esclude inoltre gli obblighi di mantenimento e alimentari, i debiti da risarcimento per fatto illecito extracontrattuale e le sanzioni penali e amministrative non accessorie a debiti estinti. La liberazione non pregiudica in via generale i diritti dei creditori verso coobbligati, fideiussori e obbligati in regresso.
L’articolo 283 riserva l’esdebitazione del sovraindebitato incapiente alla persona fisica meritevole che non può offrire ai creditori utilità, dirette o indirette, neppure in prospettiva, e consente di ottenerla una sola volta. La norma considera incapiente anche chi ha un reddito annuo, al netto delle spese di produzione e di quanto serve al mantenimento proprio e della famiglia, non superiore al parametro legale collegato all’assegno sociale e alla scala ISEE. La domanda passa attraverso l’OCC, che documenta cause dell’indebitamento, diligenza, impossibilità di pagare e completezza dei documenti. Se entro tre anni dal decreto sopravvengono utilità ulteriori che consentono un utile soddisfacimento dei creditori, il debito resta esigibile nei limiti di legge; i finanziamenti non sono considerati utilità.
Anche qui la sola esistenza di debiti tributari o il loro peso sul totale non decide la domanda. Conta la ricostruzione concreta della crisi e della condotta: cause, risorse disponibili, scelte compiute, informazioni fornite e assenza di atti in frode. Per questo la documentazione deve essere completa e coerente fin dall’inizio.
La circolare non introduce una nuova procedura e non promette uno sconto fiscale generalizzato. Aiuta però a capire come presentare una proposta che possa essere valutata seriamente e quali passaggi non vanno dati per scontati. Il primo lavoro è una diagnosi: distinguere debiti personali e professionali, ricostruire l’esposizione tributaria e previdenziale, verificare beni e redditi, individuare eventuali garanzie e mettere in ordine notifiche, rateazioni, pagamenti e procedure esecutive.
Il secondo passaggio è scegliere lo strumento corretto. Il consumatore può valutare il piano degli articoli 67-73; il professionista o l’imprenditore minore può verificare i presupposti del concordato minore; quando non c’è una soluzione di ristrutturazione sostenibile può essere appropriata la liquidazione controllata. L’esdebitazione va esaminata come possibile esito previsto dalla legge, non come effetto immediato del deposito.
Il terzo passaggio è costruire una proposta documentata e confrontabile con la liquidazione. Per i debiti fiscali, occorre mostrare in modo verificabile quanto riceverebbe l’Erario nei diversi scenari e perché il trattamento proposto rispetta le regole. Per contestare una valutazione di abuso servono fatti: non basta affermare che il debito è nato da una crisi o che è prevalentemente tributario.
In conclusione, la circolare 9/E produce soprattutto un effetto di indirizzo amministrativo e di maggiore chiarezza operativa. Non ferma da sola le azioni dei creditori e non cancella i debiti; può però aiutare il debitore a far valutare la propria situazione secondo criteri più ordinati, senza automatismi basati soltanto sulla natura fiscale dell’esposizione. La differenza la fanno la scelta della procedura, la sostenibilità del piano e la qualità delle prove portate all’OCC e al giudice.
Agenzia delle Entrate, circolare n. 9/E del 21 ottobre 2026, Parte II. Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza, d.lgs. 12 gennaio 2019, n. 14, artt. 65-83 e 268-283. Cass. civ., sez. I, 16 maggio 2026, n. 14555; Cass. civ., 29 aprile 2026, n. 11676; Cass. civ., 20 giugno 2026, n. 20941; Corte costituzionale, sent. n. 74 del 12 maggio 2026.
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