#Finsubito news dalla rete – Il Salva Casa ha liberalizzato davvero i cambi d’uso degli immobili?

A due anni dal Salva Casa, la giurisprudenza su cambi d’uso e stato legittimo è tutt’altro che uniforme: la Corte Costituzionale con la sentenza 61/2026 ha chiarito che i Comuni possono condizionare ma non limitare i mutamenti di destinazione, mentre sul valore sanante delle fiscalizzazioni il Consiglio di Stato è diviso.

Un proprietario vuole trasformare un appartamento in un bed & breakfast. Il Comune dice no: il piano regolatore non ammette strutture ricettive extra-alberghiere in quella zona. Ma il Salva Casa non ha previsto che i cambi d’uso siano “sempre consentiti”? Un altro proprietario vuole dimostrare lo stato legittimo del proprio immobile producendo solo l’ultimo titolo edilizio rilasciato. Ma il Consiglio di Stato richiede la prova di un controllo “in concreto” su tutti i titoli pregressi. E chi ha pagato una sanzione per fiscalizzazione di un abuso può considerare il proprio immobile sanato?

A questo punto la domanda riguarda tutti i proprietari che contano sul Salva Casa per sbloccare interventi finora impossibili: il Salva Casa ha liberalizzato davvero i cambi d’uso degli immobili? A oltre due anni dall’entrata in vigore del D.L. n. 69/2024, convertito nella legge n. 105/2024, la risposta è: in parte sì, in parte no, e su molto si litiga ancora in tribunale.

Cosa prevede il Salva Casa sui cambi d’uso

L’art. 23-ter del D.P.R. 380/2001, modificato dal Salva Casa, ha introdotto la possibilità di cambi d’uso “semplificati” che si affiancano a quelli ordinari. I nuovi commi 1-bis, 1-ter e 1-quater stabiliscono che i mutamenti di destinazione d’uso della singola unità immobiliare sono sempre consentiti, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

In particolare, i cambi d’uso verticali — tra categorie funzionali diverse, come da residenziale a commerciale — sono ammessi nelle zone A, B e C del piano regolatore generale tra tutte le destinazioni: residenziale, turistico-ricettiva, produttiva, direzionale e commerciale. Questa è la norma che avrebbe dovuto sbloccare la trasformazione di appartamenti in uffici, negozi, B&B.

Il problema è sorto immediatamente: cosa succede agli strumenti urbanistici comunali preesistenti che vietano certi cambi d’uso? Restano in vigore o sono automaticamente superati dalla norma statale?

I Comuni possono bloccare i cambi d’uso con il piano regolatore?

La giurisprudenza amministrativa ha risposto in modo prevalentemente favorevole ai proprietari. Una serie di TAR ha chiarito che la nuova disciplina priva di efficacia le previsioni degli strumenti urbanistici preesistenti che vietano i cambi d’uso previsti dai nuovi commi, almeno fino all’introduzione di apposite previsioni che individuino “specifiche condizioni” nei termini consentiti dalla legge. Tra le sentenze più significative: TAR Lazio (Roma) n. 5161/2026 e n. 2533/2026, TAR Venezia n. 91/2026, TAR Bari n. 553/2025, TAR Milano n. 3433/2025, TAR Firenze n. 555/2026.

Ma c’è un limite: i Comuni possono condizionare i cambi d’uso, non vietarli o limitarli. Questa distinzione — apparentemente sottile — è stata chiarita dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 61/2026, che ha dichiarato illegittima la legge regionale della Toscana n. 51/2025. La Consulta ha affermato che i commi 1-bis e 1-ter dell’art. 23-ter consentono ai Comuni di “condizionare” i cambi d’uso — imponendo ad esempio standard di dotazione di parcheggi, requisiti tecnici, oneri aggiuntivi — ma non di introdurre veri e propri limiti che ne impediscano la realizzazione. E le Regioni non possono differire l’immediata applicabilità di queste norme.

La questione degli affitti brevi e delle strutture extra-alberghiere

Il campo di maggiore conflitto è quello dei cambi d’uso verso strutture ricettive extra-alberghiere — B&B, case vacanze, affittacamere — oggetto di preoccupazioni da parte di molti Comuni per il fenomeno dell’overtourism e la riduzione del patrimonio residenziale disponibile.

Il quadro giurisprudenziale è complicato da una tensione tra due pronunce della Corte Costituzionale. La sentenza n. 186/2025 aveva affermato la piena legittimità della normativa toscana che riconosceva ai Comuni poteri pianificatori per limitare l’insediamento di strutture extra-alberghiere. La sentenza n. 61/2026 ha poi stabilito che i Comuni possono solo condizionare i cambi d’uso, non limitarli — smentendo indirettamente l’orientamento del TAR Toscana che aveva ritenuto ammissibili le limitazioni locali.

Diversi Comuni — Firenze, Roma, Napoli — si stanno muovendo sul tema adottando strumenti urbanistici che limitano i cambi d’uso verso destinazioni extra-alberghiere. Il TAR Firenze con la sentenza n. 916/2026 ha già esaminato la normativa fiorentina. Ma pende davanti alla Consulta l’impugnativa del Governo contro la normativa dell’Emilia-Romagna, censurata per contrasto con i principi di liberalizzazione dell’art. 23-ter. L’esito di questo giudizio chiarirà definitivamente fino a dove si possono spingere le limitazioni locali.

Lo stato legittimo con il solo ultimo titolo edilizio: cosa ha chiarito la giurisprudenza?

Il Salva Casa ha introdotto la possibilità di dimostrare lo stato legittimo di un immobile attraverso il solo ultimo titolo abilitativo — una semplificazione pensata per esonerare il proprietario dall’onere di ricostruire l’intera catena storica di tutti i titoli edilizi dell’immobile, spesso impossibile per immobili datati.

La giurisprudenza ha però interpretato questa novità in modo restrittivo. Il Consiglio di Stato con la sentenza n. 2443/2026 ha ribadito che l’ultimo titolo deve aver disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare — non è sufficiente che le preesistenze siano “meramente rappresentate” nei grafici allegati al titolo rilasciato per altre opere.

Sul requisito che l’ultimo titolo sia stato rilasciato “previa verifica da parte della PA della legittimità dei titoli pregressi”, il MIT nelle proprie Linee Guida aveva sostenuto che questa verifica si presume quando il titolo elenca i presupposti. La giurisprudenza esige invece la prova di un controllo “in concreto”: non basta “una implicita attestazione” (TAR Milano n. 227/2025, confermato dal Consiglio di Stato n. 8908/2025).

Le fiscalizzazioni fanno parte dello stato legittimo?

L’art. 9-bis, comma 1-bis, del D.P.R. 380/2001 prevede che alla determinazione dello stato legittimo “concorrano” anche il pagamento delle sanzioni per fiscalizzazione previste dagli artt. 33, 34, 37 e 38 — cioè le sanzioni pecuniarie che sostituiscono la demolizione quando questa non è possibile senza pregiudizio per la struttura.

Il MIT e il Consiglio Nazionale del Notariato avevano ritenuto che questa previsione superasse la tradizionale giurisprudenza secondo cui la fiscalizzazione non determina legittimità edilizia ma solo impossibilità di demolire.

La giurisprudenza è però divisa. Il Consiglio di Stato n. 5666/2024 e il TAR Salerno n. 91/2025 e n. 58/2026 ravvisano nel “concorso nello stato legittimo” delle fiscalizzazioni un sostanziale effetto sanante — la fiscalizzazione pagata contribuisce a definire lo stato legittimo e quindi abilita gli interventi successivi. Per contro, il Consiglio di Stato n. 8904/2025 ha ribadito la posizione antecedente al Salva Casa: la fiscalizzazione opera solo sul piano della non eseguibilità della demolizione, non incide sulla regolarità edilizia e non consente interventi che non sarebbero altrimenti ammissibili.

Cosa serve per uscire dall’incertezza

Il quadro è quello di una normativa che ha cercato di liberalizzare ma non è riuscita a eliminare le principali zone d’ombra. Il DDL Delega attualmente in discussione in Parlamento contiene diversi passaggi dedicati proprio alla definizione dello stato legittimo, nel tentativo di fissare regole più chiare su tutti i nodi irrisolti: valore delle fiscalizzazioni, portata dell’ultimo titolo, rapporto con i condoni.

Per i proprietari che vogliono intervenire su immobili con storie edilizie complesse — condoni, fiscalizzazioni, titoli succedutisi nel tempo — la prudenza suggerisce di non fare affidamento su interpretazioni favorevoli che potrebbero essere smentite da pronunce successive, ma di verificare caso per caso con professionisti tecnici e legali la specifica situazione dell’immobile prima di avviare qualsiasi progetto.