La posizione del proprietario estraneo alla realizzazione dell’abuso edilizio ripropone la distinzione, centrale nel sistema sanzionatorio del d.P.R. n. 380/2001, tra responsabilità per la commissione dell’illecito e soggezione alla misura diretta a ricondurre il territorio alla situazione di conformità urbanistico-edilizia.
Su tale distinzione interviene TAR Lazio, Roma, Sez. II-quater, sentenza 31 agosto 2026, n. 14461 (testo in calce), escludendo che l’acquisto dell’immobile successivamente alla realizzazione delle opere abusive, così come l’eventuale ignoranza della loro illegittimità, impedisca all’Amministrazione di indirizzare l’ordine di demolizione nei confronti dell’attuale proprietario.
La soluzione trova il proprio fondamento non nell’imputazione soggettiva dell’illecito all’acquirente, bensì nella natura ripristinatoria della demolizione: una misura che, essendo funzionalmente preordinata alla rimozione di una situazione di oggettivo contrasto con l’assetto urbanistico-edilizio, prescinde dall’accertamento del dolo o della colpa del destinatario e può pertanto incidere sulla posizione di chi, pur non avendo realizzato l’abuso, abbia successivamente acquistato la disponibilità giuridica e materiale del bene.
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L’acquisto dell’immobile e le opere realizzate dal costruttore
La controversia riguardava un’unità immobiliare acquistata nel 2013 direttamente dalla società costruttrice, all’interno di un fabbricato assentito mediante permesso di costruire del 2009 e successiva variante del 2010.
A seguito dell’attività di controllo, l’Amministrazione aveva riscontrato una pluralità di difformità: l’ampliamento della superficie destinata a soffitta per circa 27 mq, una diversa distribuzione degli spazi interni e il mutamento della destinazione da soffitta a residenza, quest’ultimo desunto anche dalla presenza di angolo cottura, bagno e relativi impianti.
Il proprietario assumeva di non avere realizzato le opere e di aver acquistato l’immobile confidando nella sua regolarità, anche in ragione delle dichiarazioni rese dalla società venditrice nell’atto di compravendita. Le modifiche, secondo la prospettazione difensiva, sarebbero state riconducibili alla stessa società costruttrice e avrebbero trovato corrispondenza in un progetto di variante successivamente presentato all’Amministrazione.
Il procedimento relativo a tale variante, tuttavia, pur avendo registrato un parere favorevole, non si era concluso con il rilascio del corrispondente titolo edilizio.
Dopo la notificazione dell’ordine di demolizione, il proprietario aveva parzialmente ottemperato, eliminando gli elementi dai quali derivava l’utilizzazione residenziale dei locali e ripristinando l’originaria destinazione a soffitta. Residua, pertanto, nel giudizio la contestazione relativa all’ampliamento della superficie e alla diversa tramezzatura.
La demolizione non presuppone la responsabilità soggettiva del proprietario
Il nucleo della decisione risiede nella distinzione tra l’individuazione dell’autore dell’abuso e quella del soggetto nei cui confronti può essere esercitato il potere ripristinatorio.
Secondo il TAR Lazio, come emerge chiaramente dalla sentenza in commento e dalla granitica giurisprudenza amministrativa consolidatasi sul punto (Consiglio di Stato, Sez. VI, 19 aprile 2024, n. 3574), non sussiste un obbligo dell’Amministrazione di indirizzare l’ordine esclusivamente nei confronti di colui che abbia materialmente realizzato l’opera. La natura permanente dell’illecito edilizio e, soprattutto, la funzione ripristinatoria della demolizione consentono che il provvedimento venga rivolto anche all’attuale proprietario, ancorché estraneo alla commissione dell’abuso.
L’affermazione non comporta l’attribuzione all’acquirente di una responsabilità personale per la condotta del proprio dante causa. Il presupposto dell’ordine non è, infatti, un giudizio di rimproverabilità soggettiva, bensì l’esistenza attuale di un manufatto o di una trasformazione del territorio non assistiti dal necessario titolo.
È proprio tale connotazione oggettiva a spiegare perché la buona fede del proprietario non assuma efficacia paralizzante nei confronti del potere repressivo e del conseguente ordine demolitorio. L’ignoranza dell’abuso può rilevare nell’ambito dei rapporti privatistici intercorrenti con l’alienante, ma non modifica lo status urbanistico dell’opera, né determina ex post la formazione del titolo edilizio mancante.
Diversamente opinando, l’effettività della funzione di vigilanza sul territorio finirebbe per dipendere dalle vicende circolatorie del bene: sarebbe sufficiente il trasferimento della proprietà a un soggetto estraneo alla realizzazione dell’opera perché l’Amministrazione non potesse più conseguire il risultato ripristinatorio. È precisamente questa conseguenza che la natura reale, o comunque oggettivamente ripristinatoria, della misura consente di evitare.
Buona fede dell’acquirente e dichiarazioni contenute nel rogito
La sentenza permette, sotto questo profilo, di tenere distinti due piani che la prospettazione dell’acquirente tendeva invece a sovrapporre.
Sul piano pubblicistico, ciò che rileva è la corrispondenza tra lo stato materiale del bene e i titoli edilizi che ne legittimano consistenza e destinazione. Sul piano privatistico, assumono, invece, rilievo le dichiarazioni rese dall’alienante, le garanzie contrattuali e l’eventuale inesattezza delle informazioni sulla regolarità urbanistico-edilizia del cespite.
Le dichiarazioni contenute nell’atto di compravendita non sono, tuttavia, idonee a vincolare l’Amministrazione nell’esercizio del potere di vigilanza né possono produrre un effetto sostitutivo del titolo edilizio.
Analoga conclusione riguarda la variante progettuale richiamata dal proprietario. La circostanza che il relativo procedimento avesse registrato un parere favorevole non equivale al rilascio del permesso di costruire: finché il procedimento abilitativo non si conclude con la formazione del titolo richiesto dall’ordinamento, l’attività materiale eseguita in conformità al progetto presentato non acquista, per tale sola ragione, legittimità urbanistico-edilizia.
La buona fede assume, quindi, una rilevanza esterna rispetto al rapporto amministrativo oggetto del giudizio: può eventualmente fondare pretese nei confronti del venditore, ma non determina la conformità dell’opera, né sottrae il proprietario attuale alla misura necessaria alla sua rimozione.
Potere vincolato e garanzie procedimentali
La natura dell’attività esercitata dall’Amministrazione produce conseguenze anche sul versante procedimentale.
Una volta accertata la realizzazione dell’intervento in assenza o in difformità dal necessario titolo, l’esercizio del potere repressivo assume carattere vincolato. L’ordine di demolizione non costituisce, pertanto, l’esito di una comparazione discrezionale tra l’interesse pubblico al ripristino e quello privato alla conservazione dell’opera, né richiede una specifica ponderazione della posizione soggettiva del proprietario incolpevole (TAR Lazio, Sez. II quater, 16 gennaio 2025, n. 794).
Da tale carattere vincolato, il TAR ricava anche l’infondatezza della censura relativa alla mancata comunicazione di avvio del procedimento, richiamando il meccanismo dell’art. 21-octies della legge n. 241/1990: quando il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello concretamente adottato, proprio in virtù della ricordata natura vincolata dell’azione repressiva in capo alla pubblica amministrazione procedente, il vizio procedimentale dell’omessa comunicazione non è idoneo a determinare l’annullamento dell’atto.
La stessa premessa impedisce di configurare la demolizione come sproporzionata per il solo fatto che il destinatario non abbia materialmente eseguito l’abuso. La proporzionalità non può essere valutata assumendo come parametro la colpevolezza dell’attuale proprietario, poiché la funzione dell’atto non è sanzionarne la condotta, ma eliminare la situazione edilizia illegittima.
La fiscalizzazione dell’abuso appartiene alla fase esecutiva
Un distinto motivo di ricorso investiva la possibilità di sostituire la demolizione con la sanzione pecuniaria prevista dall’articolo 34, comma 2, d.P.R. n. 380/2001.
Secondo il proprietario, la rimozione delle opere avrebbe interessato componenti della struttura portante antisismica, con conseguente rischio di pregiudizio per le porzioni legittimamente realizzate dell’edificio.
Il TAR ribadisce, tuttavia, il carattere derogatorio della cosiddetta fiscalizzazione rispetto alla regola della demolizione. L’applicazione della sanzione pecuniaria presuppone la dimostrazione rigorosa dell’impossibilità di procedere alla rimozione della parte difforme senza arrecare pregiudizio alla parte eseguita in conformità.
Non è sufficiente, quindi, prospettare genericamente un rischio strutturale: l’impossibilità tecnica richiesta dalla disposizione, deve risultare da elementi idonei a dimostrare che l’intervento ripristinatorio non possa essere materialmente eseguito salvaguardando la parte legittima.
Vi è, inoltre, un profilo procedimentale ulteriore. La verifica della possibilità di sostituire la demolizione con la sanzione pecuniaria, si colloca ordinariamente nella fase esecutiva dell’ordine, logicamente e cronologicamente successiva all’accertamento dell’abuso. L’eventuale ricorrenza delle condizioni di cui all’articolo 34, comma 2, non determina pertanto, di per sé, l’illegittimità originaria dell’ingiunzione demolitoria.
La fiscalizzazione non costituisce, in altri termini, un’alternativa rimessa alla libera scelta dell’interessato, ma un meccanismo eccezionale destinato a operare quando sia tecnicamente dimostrata l’impossibilità di realizzare integralmente la tutela ripristinatoria.
Le tolleranze costruttive vanno riferite all’unità interessata dalla difformità
La pronuncia affronta, infine, la questione relativa all’applicazione della tolleranza costruttiva di cui all’articolo 34-bis d.P.R. n. 380/2001.
La tesi difensiva pretendeva di rapportare la percentuale di scostamento all’intero fabbricato, con la conseguenza di ridurre proporzionalmente l’incidenza dell’ampliamento contestato.
Il TAR respinge tale impostazione, individuando quale parametro la singola unità immobiliare interessata dalla difformità. La soluzione viene ricavata sia dal dato normativo, sia dalla circostanza che la maggiore superficie risultava destinata esclusivamente a vantaggio dell’unità di proprietà del ricorrente.
Nel caso concreto, peraltro, la consistenza quantitativa dell’intervento rendeva particolarmente evidente l’estraneità dell’opera alla logica delle difformità minime: a fronte di una superficie assentita della soffitta di circa 18,80 mq, l’ampliamento contestato era pari a circa 27 mq.
Il passaggio richiede, tuttavia, di essere letto con riferimento alla specifica fattispecie decisa e alla disciplina concretamente invocata nel giudizio, senza trasformare il riferimento alla soglia del 2% in un’affermazione generale sull’attuale configurazione dell’articolo 34-bis del Testo Unico dell’edilizia, successivamente interessato dalle modifiche legislative in materia di tolleranze costruttive introdotte dalla legge n. 105/2024.
Proprietà del bene e imputazione dell’abuso restano piani distinti
La sentenza n. 14461/2026 del TAR Lazio, conferma, in definitiva, che la disciplina repressiva degli abusi edilizi non sovrappone la titolarità attuale del bene alla responsabilità personale per la realizzazione dell’opera.
L’acquirente in buona fede non diviene, per effetto dell’acquisto, autore dell’illecito commesso dal costruttore o dal precedente proprietario; ciò, tuttavia, non significa che la trasformazione abusiva perda la propria rilevanza pubblicistica o che l’Amministrazione sia privata del potere di ordinare il ripristino nei confronti del soggetto che attualmente dispone del bene.
La distinzione è essenziale. L’estraneità soggettiva alla realizzazione dell’opera attiene all’imputazione della condotta; l’ordine di demolizione, invece, reagisce alla permanenza oggettiva di una situazione edilizia non conforme. È precisamente il carattere ripristinatorio, anziché punitivo, della misura a consentire che i due piani rimangano separati.
Ne consegue che la buona fede dell’acquirente non opera quale causa di sanatoria sostanziale dell’opera e non introduce un limite all’esercizio del potere repressivo. Le eventuali garanzie derivanti dal contratto di compravendita rimangono collocate sul distinto versante dei rapporti tra alienante e acquirente, mentre, nei confronti dell’Amministrazione, la conformità urbanistico-edilizia continua a dipendere dall’esistenza del titolo richiesto e dalla corrispondenza tra quanto assentito e quanto effettivamente realizzato.
La vicenda rende così evidente, anche sul piano della circolazione immobiliare, la differenza tra affidamento sulla regolarità del bene e regolarità oggettiva del bene stesso: il primo può assumere rilievo nei rapporti tra privati; la seconda soltanto è idonea a incidere sulla legittimità della permanenza dell’opera e, conseguentemente, sull’esercizio della funzione pubblica di ripristino.
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