Il proprietario estraneo all’abuso edilizio deve demolire la
casa che un parente ha costruito sul suo terreno? Basta inviare una
diffida a chi ha costruito per evitare le conseguenze
dell’ordinanza di demolizione? Se nessuno demolisce entro 90
giorni, il proprietario perde casa e terreno?
La risposta arriva dal Consiglio di Stato con la sentenza
n. 7114 del 25 settembre 2026, secondo cui il proprietario
estraneo all’abuso evita l’acquisizione gratuita al patrimonio
comunale soltanto se dimostra di aver intrapreso iniziative idonee
a costringere l’autore al ripristino dei luoghi, oppure di essere
stato oggettivamente impossibilitato a demolire. Chi si ritrova sul
proprio terreno un fabbricato costruito da altri, magari da un
parente che lo occupa contro la sua volontà, può quindi perdere
l’immobile e l’area per un’inerzia che l’ordinamento gli imputa, e
non lo mettono al riparo né l’aver preso le distanze dall’abuso con
una lettera al Comune, né il fatto di non averlo commesso, né la
diffida inviata all’autore quando l’ordinanza era già arrivata.
Prendere le distanze, dunque, non separa la sorte del
proprietario da quella di chi ha costruito. L’ingiunzione che
l’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001
(Testo Unico Edilizia) rivolge insieme al proprietario e al
responsabile fa nascere in capo al primo, nella lettura consolidata
dei giudici amministrativi, un dovere di attivarsi la cui
violazione si paga con la perdita del bene.
Né serve appellarsi alle garanzie europee sulla proprietà e
sulla legalità delle sanzioni per contestare una perdita che la
legge prevede e che l’ordinanza stessa aveva preannunciato; e
neppure aiuta che l’autore dell’abuso fosse obbligato a restare
nell’immobile da un provvedimento del giudice penale, se i
proprietari non hanno mai chiesto di spostarne altrove
l’esecuzione.
Proprietario non responsabile dell’abuso e ordine di demolizione:
la vicenda
Al centro della controversia c’è un terreno su cui un familiare
dei proprietari ha costruito un’abitazione abusiva. Già nel 2003 i
proprietari avevano scritto al Comune che il terreno era stato
occupato contro la loro volontà, declinando ogni
responsabilità.
Nell’aprile 2017 il Comune ha notificato loro l’ordinanza di
demolizione, avvertendo che in caso di inottemperanza entro novanta
giorni l’immobile sarebbe stato acquisito di diritto. La diffida
inviata a giugno al familiare non ha avuto seguito, e ad agosto è
arrivata l’acquisizione, impugnata a ottobre insieme all’ordinanza
come atto presupposto.
Il TAR Veneto ha respinto il ricorso perché i proprietari, pur
avendo inviato la diffida, non avevano provato di essersi attivati
per tempo per recuperare il terreno, benché conoscessero l’abuso
dal 2003. In appello hanno sostenuto che la diffida bastasse, di
aver saputo degli abusi solo nel 2017 e che il familiare scontasse
una misura coercitiva proprio in quell’immobile, invocando inoltre
la CEDU a tutela della legalità delle sanzioni e della
proprietà.
Acquisizione gratuita al patrimonio comunale: cosa prevede l’art.
31 del Testo Unico Edilizia
Il perimetro normativo della vicenda è segnato dall’art. 31 del
d.P.R. n. 380/2001, dedicato agli interventi eseguiti senza
permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni
essenziali. Il comma 2 stabilisce che l’ufficio comunale ingiunge
la rimozione o la demolizione «al proprietario e al responsabile
dell’abuso», indicando già nel provvedimento l’area che sarà
acquisita in caso di inottemperanza.
Il comma 3 prevede che, se l’abuso non viene rimosso entro
novanta giorni dall’ingiunzione, il bene e l’area di sedime,
insieme a quella necessaria a realizzare opere analoghe, sono
acquisiti di diritto e gratuitamente al patrimonio del Comune. Sul
meccanismo si veda l’approfondimento su
demolizione tardiva e acquisizione gratuita.
La lettera del comma 3 riferisce l’inerzia al «responsabile
dell’abuso», mentre la posizione del proprietario che non ha
costruito è stata definita dalla giurisprudenza costituzionale e
amministrativa. Sul versante sovranazionale vengono in gioco l’art.
7 della CEDU (c.d. nulla poena sine lege) e l’art. 1 del
Protocollo n. 1, che tutela la proprietà.
Diffida all’autore dell’abuso: perché non basta per il Consiglio di
Stato
Il punto fermo da cui partono i giudici è che la qualità di
proprietario estraneo all’abuso non esonera né dall’obbligo di
demolire né, in caso di inottemperanza, dall’effetto acquisitivo,
che si produce per legge allo scadere dei novanta giorni nei
confronti di tutti i destinatari dell’ordinanza. Prima ancora,
Palazzo Spada osserva che l’ordinanza, contestata soltanto a
ottobre come atto presupposto, era ormai inoppugnabile.
Richiamando un orientamento costante, che comprende l’Adunanza
Plenaria (sentenza n. 16/2023), il Consiglio di Stato ricorda
che proprietario e responsabile sono destinatari della demolizione
insieme e non in via alternativa, e che l’ordine può colpire anche
il proprietario estraneo, perché la misura ha natura
ripristinatoria e prescinde dal dolo o dalla colpa, profilo già
approfondito a proposito della
responsabilità del proprietario nell’ordine di demolizione.
L’ordine rivolto al proprietario gli attribuisce uno specifico
dovere di attivazione, che è anche lo strumento per non perdere il
proprio diritto per colpa altrui.
Per sottrarsi agli effetti sanzionatori dell’art. 31, il
proprietario deve dimostrare iniziative che non si limitino a
rendere evidente la sua estraneità, ma siano idonee a costringere
l’autore al ripristino, oppure un’impossibilità oggettiva di
demolire, come una condizione patologica totalmente invalidante che
impedisca di agire personalmente o tramite terzi. La mera diffida,
in questa prospettiva, non è un’iniziativa sufficiente.
Applicate al caso, queste coordinate confermano che manca la
prova della non imputabilità. La lettera del 2003 dimostra che i
proprietari conoscevano l’abuso ben prima dell’ordinanza, eppure
non si sono mai attivati per ottenere il rilascio, pur non avendo
mai perso la disponibilità giuridica del bene, e alla diffida non è
seguita alcuna iniziativa giudiziale. Quanto alla misura
coercitiva, non risulta che abbiano negato il consenso a farla
eseguire nell’immobile, né che abbiano sollecitato il pubblico
ministero a chiedere al giudice per le indagini preliminari di
modificarne il luogo di esecuzione. Non è dimostrato, quindi, che
si siano adoperati per impedire o rimuovere l’abuso, secondo quanto
affermato dall’Adunanza Plenaria e dalla Corte costituzionale
(sentenza n. 345/1991).
Cade anche la censura costruita sulla CEDU. Anche ammettendo di
estendere all’acquisizione la garanzia di legalità tipica delle
sanzioni sostanzialmente penali, osservano i giudici, quella
garanzia è rispettata, perché l’effetto è previsto dall’art. 31 e
l’ordinanza avvertiva espressamente della perdita del bene.
L’acquisizione, inoltre, presuppone che l’inottemperanza sia
rimproverabile al proprietario rimasto inerte. Sul versante della
proprietà, il precedente europeo invocato riguardava una confisca
disposta in sede penale senza condanna, mentre qui si tratta di una
sanzione edilizia adottata all’esito di un procedimento
amministrativo.
Proprietario estraneo all’abuso: perché pesa l’inerzia degli anni
precedenti
Dal punto di vista tecnico, la domanda decisiva non è chi abbia
costruito, ma che cosa abbia fatto il proprietario dopo aver saputo
dell’abuso. A pesare non è la diffida del 2017, ma i quattordici
anni precedenti, nei quali i proprietari avrebbero potuto agire per
il rilascio del terreno e non lo hanno fatto.
Sul piano sistematico, anche se la pronuncia non lo affronta, e
i fatti sono anteriori, oggi il comma 3 dell’art. 31, nel periodo
aggiunto dalla Legge n. 105/2024 in sede di conversione del
Decreto-Legge n. 69/2024 (Decreto Salva Casa), consente al Comune
di prorogare con atto motivato il termine fino a duecentoquaranta
giorni, quando serie e comprovate esigenze di salute di chi vi
risiedeva all’epoca dell’ingiunzione, l’assoluto bisogno o un grave
disagio socio-economico rendano inesigibile il rispetto del
termine. La proroga resta però un margine di tempo, non
un’esenzione.
Acquisizione dell’immobile abusivo: cosa deve fare il
proprietario
In conclusione, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello,
confermando la sentenza del TAR e, con essa, l’acquisizione
gratuita al patrimonio comunale. Per il professionista che assiste
un proprietario raggiunto da un’ordinanza per opere altrui, la
postura che la pronuncia impone è quella di documentare iniziative
effettive e tempestive, a partire dall’azione di rilascio, e di
verificare subito i termini per impugnare l’ordinanza, perché un
atto inoppugnabile non si contesta più come presupposto
dell’acquisizione.
La decisione si inserisce nella linea dell’Adunanza Plenaria,
che lega l’acquisizione all’imputabilità dell’inottemperanza. Pochi
giorni prima, con la sentenza
n. 6956/2026, che la pronuncia in commento non richiama, il
Consiglio di Stato aveva confermato l’acquisizione a carico di un
proprietario che aveva
locato il terreno all’autore degli abusi, escludendo che la
proprietà possa dissociarsi con «mere dichiarazioni o affermazioni
di dissociazione o con manifestazioni di intenti» e ritenendo
irrilevante che lo sfratto avrebbe richiesto più tempo del termine
per demolire. Che a costruire sia un familiare o un conduttore, il
criterio dell’attivazione effettiva non cambia. Per il proprietario
estraneo all’abuso la proprietà non è soltanto un titolo da
difendere in giudizio quando arriva l’ordinanza, ma una
responsabilità da esercitare quando l’abuso compare.
Proprietario estraneo all’abuso edilizio: le domande più
frequenti
Il proprietario che non ha commesso l’abuso edilizio deve
demolire?
Sì, se è destinatario dell’ordinanza. L’art. 31 del d.P.R. n.
380/2001 rivolge l’ingiunzione al proprietario e al responsabile
dell’abuso, e la sua natura ripristinatoria prescinde dal dolo o
dalla colpa del proprietario.
Una diffida all’autore dell’abuso evita l’acquisizione
dell’immobile?
No. Secondo il Consiglio di Stato (sentenza n. 7114/2026) la
mera diffida non è sufficiente. Il proprietario deve dimostrare
iniziative idonee a far rimuovere l’abuso, e nel caso esaminato i
proprietari non si erano mai attivati per ottenere il rilascio del
bene.
Quando il proprietario estraneo all’abuso evita
l’acquisizione?
Quando prova di aver intrapreso iniziative idonee a costringere
l’autore al ripristino, oppure di essere stato oggettivamente
impossibilitato a demolire. L’onere della prova grava su di
lui.
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