Un edificio abusivo che ospita un servizio di interesse pubblico
si può sanare con il permesso in deroga dell’art. 14? Se l’edificio
non rispetta distanze e cubatura, basta impegnarsi a ridurre i
volumi o ad adeguarlo? E se la sanatoria viene negata, restano
demolizione e sanzione fino a 20.000 euro?
La risposta arriva dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per
la Regione Siciliana (CGARS) con la sentenza
n. 662 del 30 settembre 2026, per la quale la sanatoria
edilizia non può reggersi sul permesso in deroga, perché l’opera
deve essere già conforme, non diventarlo con una delibera
consiliare. Chi ha costruito senza titolo rischia così diniego,
demolizione e sanzione, e non lo salvano né la funzione sociale
dell’immobile né la disponibilità a ridurre i volumi, ad adeguare
l’edificio o a trasferirvi cubatura da altri terreni.
Il permesso in deroga serve a costruire, non a sanare, e ciò che
all’opera manca non si contratta con il Comune. L’art. 36 del
d.P.R. n. 380/2001
(Testo Unico Edilizia) vuole la conformità già alla realizzazione e
alla domanda, e per i giudici ogni condizione aggiunta la nega in
radice.
Né serve anticipare i lavori di adeguamento, perché ciò che si
costruisce su un manufatto abusivo ne segue la sorte; e neppure la
zona agricola può accogliere una comunità alloggio per anziani, se
il piano vi ammette soltanto opere legate all’attività
agricola.
Fabbricato in zona agricola adibito a comunità alloggio: la
vicenda
Tutto è cominciato nel 2002, quando i proprietari di un lotto in
zona agricola vi hanno realizzato un fabbricato, poi adibito a
comunità alloggio per anziani. Dopo un sopralluogo della Polizia
Municipale avvenuto nel 2016, hanno chiesto il permesso in
sanatoria con un parziale adeguamento di volumi e tettoie, facendo
leva sulla deroga regionale alle distanze, sul trasferimento di
quasi mille metri cubi da altri lotti e sul mantenimento della
destinazione d’uso.
Nel 2017 il Comune ha respinto la domanda, perché la deroga
regionale non era pertinente a un edificio costruito in prossimità
del confine, in parte in aderenza, quando il nuovo piano adottato
imponeva 20 metri dai confini, perché lo stesso piano vietava il
cumulo di cubatura tra fondi agricoli distaccati e perché la
comunità alloggio non rientrava tra le opere ammesse in zona
agricola. Sono seguiti l’ingiunzione a demolire e, per
l’inottemperanza, una sanzione di 20.000 euro.
Per i proprietari l’interesse pubblico della comunità alloggio
consentiva il permesso in deroga, sia per le distanze sia per il
cumulo di cubatura previa deliberazione consiliare, e l’intervento
era comunque compatibile con le norme di piano sull’edilizia
residenziale in zona agricola. Respinto il ricorso dal TAR Sicilia,
in appello hanno insistito sulla compatibilità tra permesso in
deroga e accertamento di conformità, mentre il Comune non si è
costituito.
Accertamento di conformità e permesso in deroga: cosa dice il Testo
Unico Edilizia
Il perimetro normativo è segnato da due disposizioni con logiche
opposte. L’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 disciplina l’accertamento
di conformità per gli interventi in assenza di permesso di
costruire o in totale difformità e consente il permesso in
sanatoria solo se l’opera è conforme alla disciplina urbanistica ed
edilizia vigente sia al momento della realizzazione, sia al momento
della domanda (c.d. doppia conformità). È una verifica che guarda
all’opera così com’è.
L’art. 14 prevede invece che il
permesso in deroga agli strumenti urbanistici generali sia
rilasciato, previa deliberazione del Consiglio comunale, per
edifici e impianti pubblici o di interesse pubblico, con una deroga
limitata a densità, altezze, distanze tra i fabbricati e
destinazioni d’uso e fermi gli artt. 7, 8 e 9 del D.M. 2 aprile
1968, n. 1444. Il comma 1-bis la estende alla ristrutturazione
edilizia, limitatamente a finalità di rigenerazione urbana,
contenimento del consumo di suolo e recupero sociale e urbano. In
entrambi i casi la valutazione dell’interesse pubblico precede il
rilascio del titolo.
Sanatoria subordinata alla delibera consiliare: perché il CGARS la
esclude
Su questo sfondo, il CGARS muove dalla doppia conformità delle
opere abusivamente realizzate, presupposto della sanatoria. Una
domanda che ha bisogno della deliberazione consiliare prevista per
il permesso in deroga si regge su presupposti diversi da quelli
dell’art. 36 e non è ammissibile.
Richiamando il Consiglio di Stato (sentenza
n. 1648/2025), i giudici ricordano che una sanatoria «con
prescrizioni» rischia di introdurre un modello atipico, perché
contiene in sé la negazione della doppia conformità. Lo stesso vale
per l’adeguamento eseguito prima dal richiedente, dato che le opere
realizzate su manufatti abusivi ne condividono la natura, come
affermato dal Consiglio di Stato (sentenza n.
423/2021).
Sullo sfondo c’è la Corte costituzionale (sentenza n.
101/2013), che circoscrive l’accertamento di conformità agli
abusi formali ed esclude la regolarizzazione di opere conformi solo
al momento della domanda. «Negoziare» l’adeguamento serve soltanto
a legittimare una
sanatoria condizionata, e il divieto di prescrizioni è un
corollario del quadro normativo, perché altrimenti la conformità
esisterebbe solo alla data futura e incerta dell’ottemperanza.
L’ultimo anello riguarda l’art. 14, istituto eccezionale e non
estensibile per analogia, che proprio per questo non si applica
alla sanatoria di opere già realizzate.
Il rilievo basterebbe a decidere, ma il CGARS esamina anche le
altre difese. In zona agricola le norme di piano ammettono soltanto
abitazioni rurali per i conduttori del fondo, riuso agrituristico
senza aumento di cubatura e infrastrutture tecniche, cioè opere
coerenti con la destinazione rurale, tra le quali un alloggio per
anziani non rientra.
Sanatoria con opere di adeguamento: cosa deve verificare il
progettista
Dal punto di vista tecnico, la domanda non descriveva un
edificio conforme ma un percorso per renderlo tale. La deroga alle
distanze e il cumulo di cubatura presupponevano una delibera
consiliare ancora da adottare, mentre la destinazione d’uso
risultava estranea a quelle ammesse in zona agricola, e in nessuno
dei tre casi il progetto poteva dimostrare una conformità già
esistente.
Sul piano sistematico, e senza che la pronuncia ne tratti, il
Decreto-Legge n. 69/2024 (Decreto Salva Casa), convertito dalla
Legge n. 105/2024, ha introdotto con l’art. 36-bis la
sanatoria dinamica, che lo sportello unico può subordinare alla
preventiva esecuzione degli interventi necessari ai requisiti di
sicurezza e alla rimozione delle parti non sanabili. Il perimetro è
quello delle parziali difformità, delle variazioni essenziali e
degli abusi legati alla SCIA, e anche le letture che lo estendono
agli abusi nati in totale difformità, quando rimosse le parti non
sanabili residua una parziale difformità, presuppongono un titolo
da cui l’opera si discosta, che manca quando l’opera è stata
realizzata senza permesso. In nessun caso, però, la conformità
urbanistica può dipendere da una delibera di deroga ancora da
adottare, e la domanda del caso, respinta nel 2017, precede
comunque la riforma.
Permesso in deroga e abusi edilizi: cosa devono sapere proprietari
e tecnici
In conclusione, il CGARS ha respinto l’appello, confermando la
sentenza del TAR e con essa il diniego di sanatoria, l’ingiunzione
a demolire e la sanzione.
Chi prepara una domanda di accertamento di conformità dell’art.
36 deve verificare che l’edificio, così com’è, rispetti distanze,
indici e destinazioni sia alla data di costruzione sia a quella
dell’istanza, senza fare conto su delibere di deroga, sulle
cubature che ne dipendono o su lavori futuri. Se la conformità
dipende da uno di questi passaggi, la strada non è la sanatoria, ed
è bene dirlo al committente prima di avviare un procedimento che
rischia di chiudersi con un diniego e con le sanzioni che ne
seguono.
La decisione si colloca nel solco della giurisprudenza che,
sulla scia della Consulta, esclude dall’accertamento di conformità
le letture sostanzialiste e le soluzioni negoziate. Il permesso in
deroga guarda avanti, a ciò che si deve ancora costruire, la
sanatoria guarda indietro, a ciò che è già stato costruito, e una
domanda che pretende di tenere insieme le due direzioni non porta
da nessuna parte.
Sanatoria e permesso in deroga: le domande più frequenti
Il permesso di costruire in deroga vale anche per la
sanatoria?
No. Secondo il CGARS (sentenza n. 662/2026), il permesso in
deroga dell’art. 14 del d.P.R. n. 380/2001 è un istituto
eccezionale, non estensibile per analogia, e non si applica alla
sanatoria di opere già realizzate, per cui una domanda di
accertamento di conformità che presuppone la delibera consiliare di
deroga non è ammissibile.
La sanatoria dell’art. 36 può essere subordinata a lavori di
adeguamento?
No. Per la giurisprudenza richiamata dal CGARS una sanatoria
condizionata a lavori nega la doppia conformità, che deve esistere
già alla realizzazione e alla domanda, e lo stesso vale se i lavori
vengono eseguiti prima di presentarla. Soltanto l’art. 36-bis,
introdotto dal Decreto Salva Casa per parziali difformità,
variazioni essenziali e interventi in assenza o in difformità dalla
SCIA, consente di subordinare il titolo agli interventi necessari
ai requisiti di sicurezza e alla rimozione delle opere non
sanabili.
Si può costruire una comunità alloggio per anziani in zona
agricola?
Dipende dalle norme di piano della zona, che per un’opera ancora
da realizzare possono essere superate, tra l’altro, con il permesso
in deroga dell’art. 14, riservato agli edifici pubblici o di
interesse pubblico. Nel caso deciso dal CGARS erano ammesse
soltanto opere coerenti con la destinazione rurale del fondo e
funzionali all’attività agricola, e i giudici hanno escluso che un
alloggio per anziani vi rientrasse.
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