L’acquisto di un immobile interessato da una trasformazione edilizia abusiva non determina alcuna cesura nella vicenda amministrativa del bene, né consente al nuovo proprietario, per il solo fatto di essere rimasto estraneo alla realizzazione delle opere, di opporre all’Amministrazione la propria buona fede al fine di paralizzare gli effetti dell’ordine di demolizione già adottato nei confronti del precedente titolare.
Il principio viene ribadito dal TAR Lazio, Roma, Sez. II-quater, sentenza 11 settembre 2026, n. 14772 (testo in calce), nell’ambito di una controversia che, pur assumendo quale immediato punto di emersione la posizione del successivo acquirente, investe questioni più ampie, concernenti la qualificazione della demolizione e ricostruzione secondo la disciplina vigente al momento dell’intervento, la dimostrazione della consistenza legittima dell’edificio preesistente, l’efficacia probatoria della documentazione catastale e, soprattutto, i presupposti affinché la condotta dell’Amministrazione possa ingenerare un affidamento giuridicamente tutelabile sulla regolarità urbanistico-edilizia dell’immobile.
La decisione consente, così, di distinguere due piani che, nella prospettiva dell’acquirente, tendono frequentemente a sovrapporsi: da un lato, quello soggettivo della sua estraneità alla commissione dell’abuso e dell’eventuale affidamento riposto nella documentazione acquisita in occasione della compravendita; dall’altro, quello oggettivo della legittimità edilizia del manufatto, che rimane ancorato alla sequenza dei titoli e delle trasformazioni riguardanti il bene e non viene modificato dal successivo trasferimento della proprietà.
Una demolizione e ricostruzione realizzata mediante DIA
La vicenda trae origine da un intervento di demolizione e ricostruzione oggetto di DIA presentata nel 2003 come ristrutturazione edilizia, rispetto al quale l’Amministrazione aveva successivamente contestato l’assenza del titolo necessario, adottando nel 2004 un ordine di demolizione nei confronti degli allora proprietari.
La criticità riguardava, in particolare, la possibilità di ricondurre l’intervento alla ristrutturazione edilizia, dal momento che nella determinazione dei volumi e delle superfici preesistenti era stata considerata anche una porzione di fabbricato diruto, della quale non risultava adeguatamente dimostrata la consistenza legittima, mentre l’intervento comprendeva altresì elementi incidenti sulla sagoma.
L’attuale ricorrente aveva acquistato nel 2016 un appartamento in villino, con annessa area di pertinenza esclusiva, e aveva successivamente chiesto all’Amministrazione di riesaminare in autotutela l’ordinanza demolitoria del 2004, sostenendo, tra l’altro, la legittimità dell’intervento realizzato mediante DIA e la propria posizione di acquirente in buona fede.
Il Comune aveva, tuttavia, respinto l’istanza, ritenendo che la DIA del 2003 non fosse idonea a legittimare un intervento che, alla luce della disciplina applicabile ratione temporis e in assenza della necessaria dimostrazione della consistenza legittima dell’edificio preesistente, doveva essere ricondotto alla nuova costruzione e assoggettato al relativo titolo abilitativo.
La qualificazione dell’intervento deve essere effettuata ratione temporis
Uno dei profili di maggiore interesse della decisione, riguarda la necessità di qualificare la demolizione e ricostruzione facendo riferimento alla disciplina vigente nel momento in cui l’intervento fu realizzato, senza poter applicare retroattivamente le successive estensioni legislative della nozione di ristrutturazione edilizia.
La questione assume particolare rilievo proprio rispetto agli interventi di demolizione e ricostruzione, categoria la cui estensione è stata progressivamente ampliata dal legislatore, fino a ricomprendere fattispecie che, secondo la disciplina previgente, non avrebbero potuto essere ricondotte alla ristrutturazione.
La successiva evoluzione della definizione normativa non consente, tuttavia, di riqualificare automaticamente interventi eseguiti in epoca anteriore, poiché la verifica della legittimità originaria dell’opera deve essere effettuata sulla base del regime edilizio vigente al momento della sua realizzazione.
Nel caso esaminato, pertanto, la qualificazione dell’intervento doveva essere compiuta secondo la disciplina applicabile nel 2003, verificando se la demolizione e ricostruzione rispettasse i requisiti che, a quell’epoca, consentivano di mantenerla nell’ambito della ristrutturazione edilizia, oppure se le modificazioni apportate e la mancata dimostrazione della consistenza del fabbricato assunto come preesistente imponessero di ricondurla alla nuova costruzione.
La distinzione non assume carattere meramente classificatorio, poiché dalla qualificazione dipende direttamente l’individuazione del titolo necessario e, conseguentemente, la valutazione dell’efficacia della DIA utilizzata per la realizzazione dell’intervento.
| Urbanistica e appalti, Direzione scientifica: Acocella Carla, Caringella Francesco, De Nictolis Rosanna, Follieri Francesco, Perfetti Luca R., Protto Mariano, Sica Marco, Ed. Ipsoa, Periodico. Il bimestrale per approfondire le novità e gli orientamenti in materia di edilizia, urbanistica, appalti e lavori pubblici Scarica gratuitamente l’ultimo sommario |
La preesistenza edilizia deve essere dimostrata nella sua effettiva consistenza
La sentenza attribuisce particolare rilievo anche alla prova della consistenza del fabbricato preesistente, poiché la qualificazione di un intervento come demolizione e ricostruzione presuppone necessariamente che sia possibile individuare l’organismo edilizio sul quale l’attività ricostruttiva viene dichiaratamente esercitata.
Non è sufficiente, sotto questo profilo, allegare l’esistenza storica di una qualche edificazione, occorrendo dimostrare, attraverso elementi oggettivamente idonei, la consistenza volumetrica e funzionale del manufatto assunto quale termine di riferimento dell’intervento.
Nel caso concreto risultava carente la dimostrazione della consistenza originaria dell’edificio dichiarato come anteriore al 1967, non essendo stata prodotta documentazione dotata di adeguata capacità probatoria dalla quale potesse ricavarsi che il fabbricato avesse, anteriormente alla DIA del 2003, la volumetria rappresentata nella planimetria assunta quale stato ante operam e la destinazione abitativa successivamente attribuitagli.
Il problema assume una valenza sistematica che eccede la singola fattispecie, poiché la legittimità di una ricostruzione non può essere fondata su una preesistenza soltanto presunta o genericamente documentata: quando il titolo dell’intervento presupponga una determinata consistenza originaria, è proprio tale consistenza a costituire il parametro rispetto al quale devono essere misurate le trasformazioni successive.
Il dato catastale non equivale alla prova della legittimità edilizia
In tale contesto si inserisce la questione del valore della documentazione catastale, alla quale non può essere attribuita, in via generale, efficacia sostitutiva rispetto alla documentazione necessaria per ricostruire la vicenda urbanistico-edilizia dell’immobile.
La planimetria catastale può certamente concorrere, nei limiti stabiliti dall’ordinamento, alla ricostruzione storica dello stato del bene, ma la sua funzione ordinaria non coincide con quella propria del titolo edilizio, né la rappresentazione catastale di una determinata consistenza consente, di per sé, di affermarne la conformità alla disciplina urbanistica vigente al momento della realizzazione.
Il punto è particolarmente rilevante nelle controversie relative allo stato legittimo, poiché occorre evitare tanto l’opposta conclusione, secondo cui la documentazione catastale sarebbe sempre irrilevante, quanto quella, altrettanto impropria, che le attribuisca automaticamente valore certificativo della regolarità edilizia.
Ciò che rileva è la capacità del singolo documento, considerato nel quadro normativo applicabile e in relazione alle ulteriori risultanze disponibili, di dimostrare la specifica circostanza per la quale viene prodotto; nel caso esaminato, la documentazione richiamata non risultava sufficiente a dimostrare la consistenza volumetrica e funzionale del manufatto preesistente necessaria a sostenere la qualificazione dell’intervento realizzato nel 2003.
Il certificato di destinazione urbanistica non attesta la regolarità del fabbricato
Un ulteriore argomento utilizzato dal ricorrente per sostenere la propria posizione di affidamento riguardava il certificato di destinazione urbanistica, nel quale era contenuto un riferimento alla DIA presentata nel 2003.
Anche tale elemento viene ritenuto inidoneo a dimostrare che l’Amministrazione avesse riconosciuto o attestato la regolarità edilizia del manufatto, in ragione della diversa funzione assegnata dall’ordinamento al certificato previsto dall’art. 30 d.P.R. n. 380/2001.
Il CDU è, infatti, preordinato ad attestare le prescrizioni urbanistiche riguardanti l’area interessata, e non costituisce un provvedimento di accertamento della legittimità edilizia degli edifici che vi insistono, sicché l’eventuale indicazione di una pratica edilizia non può essere trasformata in un’attestazione amministrativa circa l’efficacia del titolo o la conformità delle opere realizzate.
La distinzione assume rilievo anche sotto il profilo dell’affidamento, poiché quest’ultimo non può essere costruito attribuendo a un atto amministrativo effetti certificativi estranei alla funzione tipica che l’ordinamento gli assegna.
Affinché possa configurarsi una posizione di affidamento giuridicamente qualificato occorre, infatti, che l’Amministrazione abbia posto in essere una condotta o un atto oggettivamente idonei a generare nel privato una ragionevole aspettativa circa la legittimità della situazione consolidatasi nella sua sfera giuridica; presupposto che non ricorre quando l’elemento invocato consiste in un documento avente oggetto e finalità differenti.
L’acquirente subentra nelle vicende amministrative relative al bene
È all’interno di tale ricostruzione che si colloca il profilo centrale rispetto oggetto d’analisi: la posizione del proprietario che abbia acquistato l’immobile quando l’abuso era già stato realizzato, in relazione al procedimento repressivo che aveva già interessato il bene.
Il TAR ribadisce l’orientamento secondo cui l’acquirente di un immobile abusivo succede nei rapporti giuridici attivi e passivi inerenti al bene, subendo gli effetti dell’abusiva trasformazione anche quando questa sia stata materialmente realizzata dal precedente proprietario e, dunque, in assenza di una sua partecipazione soggettiva alla commissione dell’illecito.
La conclusione discende dalla natura della funzione repressiva esercitata dall’Amministrazione in materia edilizia, la quale è preordinata al ripristino dell’assetto del territorio illegittimamente modificato e non all’applicazione di una conseguenza afflittiva fondata sulla responsabilità personale del destinatario.
L’ordine di demolizione, pertanto, può essere rivolto anche al proprietario attuale che non sia responsabile della realizzazione dell’abuso, poiché la sua funzione non consiste nel sanzionare la condotta di quest’ultimo, ma nel rimuovere una situazione di oggettiva difformità rispetto alla disciplina urbanistico-edilizia, così da ripristinare la legalità violata dall’abuso.
La successione nella proprietà non interrompe, in altri termini, la relazione amministrativa tra il bene e l’ordinamento: muta il soggetto titolare dell’immobile, ma non muta, per effetto del trasferimento, la qualificazione giuridica della trasformazione che su quel bene è stata realizzata.
La buona fede dell’acquirente non determina la legittimazione dell’opera
Da tale impostazione deriva anche il ridimensionamento della buona fede dell’acquirente quale elemento idoneo a incidere sull’esercizio del potere ripristinatorio.
L’estraneità alla realizzazione dell’abuso, pur potendo assumere rilievo nell’ambito dei rapporti privatistici con il venditore, e delle eventuali azioni conseguenti all’acquisto di un bene affetto da irregolarità edilizie, non produce l’effetto di sanare l’opera, né può trasformare una costruzione priva del necessario titolo in un manufatto urbanisticamente legittimo.
La buona fede opera, dunque, su un piano differente da quello della conformità edilizia: la prima attiene alla posizione soggettiva dell’acquirente e alle condizioni nelle quali è intervenuto il trasferimento; la seconda dipende dalla conformità oggettiva dell’intervento ai titoli e alla disciplina applicabile.
Confondere i due livelli significherebbe attribuire al trasferimento negoziale della proprietà una capacità di regolarizzazione che l’ordinamento edilizio non gli riconosce, facendo dipendere la permanenza dell’abuso dalle vicende soggettive del diritto dominicale anziché dalle caratteristiche oggettive della trasformazione realizzata.
Rimane, naturalmente, distinto il problema delle tutele esperibili dall’acquirente nei confronti del proprio dante causa, ma tali rimedi non incidono sulla permanenza del potere amministrativo diretto al ripristino della legalità urbanistico-edilizia.
Il trasferimento della proprietà non interrompe la vicenda edilizia del bene
La sentenza n. 14772/2026 consente, in definitiva, di ricondurre la posizione dell’acquirente successivo entro una più generale distinzione tra circolazione civilistica dell’immobile e vicenda amministrativa della sua legittimità edilizia, piani che possono interferire sul terreno delle responsabilità e delle garanzie negoziali, ma che non possono essere sovrapposti quanto agli effetti dell’attività repressiva dell’Amministrazione.
L’acquisto trasferisce la titolarità del bene, non ne modifica lo stato urbanistico-edilizio e non determina l’estinzione delle conseguenze amministrative derivanti dalle trasformazioni abusivamente realizzate; allo stesso modo, l’estraneità personale del nuovo proprietario alla commissione dell’abuso non impedisce che questi, quale attuale titolare dell’immobile, sia interessato dagli effetti del provvedimento ripristinatorio.
La posizione dell’acquirente deve, pertanto, essere distinta da quella dell’autore materiale dell’illecito: il primo non viene assoggettato alla demolizione perché personalmente responsabile della condotta originaria, ma perché la misura ha ad oggetto una trasformazione edilizia illegittima che permane sul bene entrato nella sua sfera giuridica.
Proprio per tale ragione, né il decorso del tempo né il successivo trasferimento della proprietà, e neppure la buona fede dell’acquirente, sono di per sé idonei a convertire la situazione abusiva in una situazione legittima; affinché l’effetto ripristinatorio possa essere escluso occorre che venga meno il relativo presupposto oggettivo, attraverso gli strumenti e alle condizioni che l’ordinamento specificamente prevede, non essendo sufficiente il mutamento del soggetto proprietario.
La vicenda conferma, infine, la centralità della verifica documentale nella circolazione degli immobili: CDU, planimetrie catastali e riferimenti a precedenti pratiche edilizie non sono documenti fungibili, né possono essere utilizzati prescindendo dalla funzione giuridica propria di ciascuno di essi, sicché l’accertamento della regolarità del bene richiede la ricostruzione della sua effettiva storia urbanistico-edilizia e della corrispondenza tra titoli, consistenza legittimamente preesistente e trasformazioni successivamente realizzate.
È in questa continuità oggettiva della vicenda edilizia del bene che trova fondamento la conclusione del TAR: il trasferimento della proprietà modifica il titolare dell’immobile, ma non interrompe il rapporto tra l’ordinamento e la trasformazione abusiva che su quell’immobile permane, con la conseguenza che il successivo acquirente subentra nella posizione amministrativa relativa al bene e resta esposto agli effetti dell’ordine di demolizione, ferma restando la distinta tutela che potrà eventualmente far valere nei rapporti con il venditore.
#Adessonews seleziona nella rete articoli di particolare interesse.
Se vuoi leggere l’articolo completo clicca sul seguente link
