Un ospedale da ristrutturare, una visita specialistica da prenotare, un servizio di protezione civile che deve intervenire dopo un’alluvione. È su questi terreni che l’autonomia differenziata può entrare nella vita dei cittadini. Dietro il confronto tra Governo e Regioni c’è una domanda concreta: affidare più decisioni ai territori renderà i servizi migliori oppure aumenterà la distanza tra chi vive in una Regione con maggiori risorse e chi abita in una più fragile?
Il percorso ha compiuto un nuovo passo il 13 ottobre scorso con le note intese definitive e i relativi disegni di legge per Liguria, Lombardia, Piemonte e Veneto. Il ministro per gli Affari regionali Roberto Calderoli ha rivendicato l’avanzamento della riforma. Il passaggio, però, non coincide con l’entrata in vigore delle nuove competenze che dovrà fare l’ultimo tratto dell’iter parlamentare per l’approvazione definitiva.
La Campania ha annunciato un nuovo ricorso davanti alla Corte costituzionale. Per comprendere cosa sta accadendo bisogna tenere insieme tre elementi: ciò che consente la Costituzione, i limiti già imposti dalla Consulta e il contenuto concreto degli accordi.
Che cos’è l’autonomia differenziata
Partiamo dalla definizione dei autonomia differenziata: è uno strumento che permette alle Regioni a statuto ordinario di ottenere ulteriori competenze legislative e amministrative rispetto a quelle che già esercitano. La base che ne legittima l’iter è proprio la nostra Carta che all’articolo 116, terzo comma, prevede la possibilità di attribuire forme e condizioni particolari di autonomia alle Regioni a statuto ordinario (cosiddetto “regionalismo differenziato” o “regionalismo asimmetrico”, in quanto consente ad alcune Regioni di dotarsi di poteri diversi dalle altre), ferme restando le particolari forme di cui godono le Regioni a statuto speciale (art. 116, primo comma). Il testo del terzo comma dell’articolo 116 recita: “Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell’articolo 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui all’articolo 119”.
L’ambito delle materie nelle quali possono essere riconosciute tali forme ulteriori di autonomia concernono:
tutte le materie che l’articolo 117, terzo comma, attribuisce alla competenza legislativa concorrente (sanità compresa dunque).
un ulteriore limitato numero di materie riservate dallo stesso articolo 117 (secondo comma) alla competenza legislativa esclusiva dello Stato:
organizzazione della giustizia di pace;
norme generali sull’istruzione;
tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.
L’attribuzione di tali forme rafforzate di autonomia deve essere stabilita con legge rinforzata, che, dal punto di vista sostanziale, è formulata sulla base di un’intesa fra lo Stato e la Regione, acquisito il parere degli enti locali interessati, nel rispetto dei princìpi di cui all’articolo 119 della Costituzione in tema di autonomia finanziaria, mentre, dal punto di vista procedurale, è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti. Dall’introduzione di tali disposizioni in Costituzione, avvenuta con la riforma del Titolo V prevista dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, il procedimento previsto per l’attribuzione di autonomia differenziata non ha mai trovato completa attuazione.
L’iniziativa in questo caso parte dalla Regione, richiede la consultazione degli enti locali e un’intesa con lo Stato. La legge che la approva deve ottenere la maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera. È quindi una possibilità prevista dalla Costituzione, accessibile anche ad altre Regioni attraverso il medesimo procedimento. Non trasforma automaticamente i territori interessati in Regioni a statuto speciale. La legge n. 86 del 2024, conosciuta come legge Calderoli, ha disciplinato il percorso di attuazione. Su quella legge sono intervenuti i ricorsi regionali e, successivamente, la sentenza della Corte costituzionale che ne ha corretto parti essenziali.
Che cosa ha stabilito la Corte costituzionale
La sentenza n. 192 del 2024 non ha cancellato l’autonomia differenziata né dichiarato illegittima l’intera legge. Ha però escluso che il trasferimento possa avvenire per interi blocchi di materie: devono essere individuate specifiche funzioni, spiegando perché il loro esercizio regionale sia giustificato. Il criterio è la sussidiarietà: una decisione va collocata al livello di governo che può esercitarla in modo più adeguato. La richiesta regionale deve dunque poggiare su un’istruttoria e su ragioni verificabili di efficacia, efficienza, equità e responsabilità. La sola volontà politica di ottenere più poteri non basta.
Per i cittadini questo significa che la domanda corretta non è soltanto «quante competenze ottiene una Regione?», ma «quale servizio dovrebbe migliorare, attraverso quale cambiamento e con quali garanzie per gli altri territori?».
La Consulta ha inoltre censurato la delega al Governo per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, perché priva di criteri direttivi sufficientemente precisi. Stabilire il contenuto dei diritti da garantire in tutta Italia richiede scelte politiche delle quali il Parlamento deve conservare la responsabilità.
LEP e LEA: le garanzie che devono valere ovunque
I LEP, livelli essenziali delle prestazioni, definiscono ciò che deve essere garantito nell’intero Paese per rendere effettivi i diritti civili e sociali. In sanità il riferimento specifico sono i LEA, livelli essenziali di assistenza: le prestazioni e i servizi che il Servizio sanitario nazionale è tenuto ad assicurare.
La Corte ha chiarito che, quando una funzione riguarda un diritto, la maggiore autonomia deve essere preceduta dalla determinazione di uno standard uniforme di godimento di quel diritto sul territorio nazionale. La verifica riguarda la funzione concretamente trasferita: qualificare genericamente un settore come estraneo ai LEP non risolve ogni problema.
Il punto, nella vita quotidiana, è distinguere tra un diritto scritto e un diritto effettivamente esercitabile. Una prestazione prevista deve poter essere ottenuta: con personale, strutture e risorse adeguati.
Che cosa riguardano le intese delle quattro Regioni
Il percorso interessa quattro ambiti: protezione civile, professioni, previdenza complementare e integrativa, tutela della salute per gli aspetti connessi al coordinamento della finanza pubblica. Non è il trasferimento complessivo di tutte le competenze sanitarie o di tutte le materie astrattamente interessate dall’articolo 116.
Per la protezione civile si prevedono maggiori strumenti regionali di gestione delle emergenze. Per le professioni il perimetro riguarda attività di rilievo regionale: restano escluse le professioni ordinistiche e quelle sanitarie. La previdenza complementare riguarda invece la promozione e l’organizzazione di forme pensionistiche aggiuntive, senza sostituire la pensione pubblica obbligatoria. Le disposizioni definitive prevedono limiti e raccordi con le autorità statali.
Il vantaggio potenziale è una maggiore aderenza alle esigenze locali. Il rischio da prevenire è la moltiplicazione di regole e procedure che renda più difficile lavorare, operare o accedere ai servizi oltre i confini regionali.
Sanità: dove si concentra il cambiamento
La parte sanitaria punta ad ampliare la flessibilità nella gestione delle risorse: tariffe di remunerazione delle prestazioni, investimenti su edifici e tecnologie, fondi sanitari integrativi e impiego delle disponibilità di bilancio. La sintesi istituzionale degli schemi preliminari già individuava questi ambiti.
Nel quadro delle intese definitive sono previsti anche margini per destinare risorse al personale e alle prestazioni aggiuntive, con condizioni legate all’equilibrio economico e all’erogazione dei LEA. Le tariffe diverse da quelle nazionali gravano sul bilancio regionale. È inoltre prevista la neutralità rispetto al finanziamento del Servizio sanitario nazionale, ai criteri di riparto e agli effetti sulle altre Regioni, compresa la mobilità sanitaria.
Una tariffa di remunerazione riguarda quanto viene riconosciuto alla struttura che eroga una prestazione: non coincide automaticamente con il ticket pagato dal paziente. Il suo effetto concreto va valutato guardando a quali attività vengono incentivate e a come cambia l’offerta.
Le opportunità: meno passaggi e responsabilità più visibili
Le opportunità possono essere concrete. Una maggiore libertà organizzativa potrebbe consentire di adattare gli investimenti alle necessità degli ospedali, utilizzare meglio le risorse disponibili e rispondere più rapidamente a bisogni territoriali specifici.
Se un vincolo impedisce di impiegare fondi disponibili dove servono maggiormente, superarlo può aiutare. Se invece il problema è una programmazione debole, una gara bloccata o l’incapacità di reclutare personale, il trasferimento di competenze da solo difficilmente lo risolverà.
Sono possibilità da verificare attraverso risultati misurabili: tempi di realizzazione degli interventi, accessibilità delle prestazioni, qualità dell’assistenza e sostenibilità dei conti. Una responsabilità regionale più ampia può anche rendere più riconoscibile chi decide e chi deve rispondere dei risultati.
I rischi: la competizione per professionisti e servizi
Il rischio più rilevante, sul piano sanitario, riguarda la diversa capacità dei territori di trasformare l’autonomia in servizi.
Una Regione con maggiori disponibilità potrebbe riuscire a rafforzare più rapidamente l’offerta e diventare più attrattiva per i professionisti. Per un territorio con difficoltà di reclutamento, perdere ulteriori competenze potrebbe rendere più faticoso garantire l’assistenza. È uno scenario di rischio, non un effetto già dimostrato delle nuove intese.
Proprio il possibile drenaggio di professionalità sanitarie è al centro della posizione della Campania. Il 14 ottobre il presidente Roberto Fico ha annunciato il ricorso alla Consulta, contestando la prospettiva di un ampliamento delle disuguaglianze nei servizi fondamentali.
Anche il presidente della Puglia Antonio Decaro ha annunciato un’impugnazione, richiamando il rischio di una competizione squilibrata su medici, infermieri e risorse. Sono contestazioni politiche e istituzionali che dovranno eventualmente tradursi in precise censure giuridiche.
La Campania e i ricorsi: quelli già decisi e quelli annunciati
Su questo punto serve precisione. La Campania ha già presentato ricorso contro la legge del 2024, insieme alle iniziative di Puglia, Toscana e Sardegna: quel contenzioso è confluito nella sentenza n. 192. Non è dunque una controversia ancora in attesa della prima decisione.
Un’altra cosa è il nuovo ricorso contro il percorso attuale. Nella dichiarazione del 14 ottobre Fico afferma che la Regione «presenterà ricorso alla Corte Costituzionale». Le fonti consultate, aggiornate al 19 ottobre, documentano l’annuncio, ma non consentono di attestare l’avvenuto deposito contro le nuove intese. La medesima distinzione va mantenuta per l’annuncio pugliese.
La Corte ha già chiarito che le scelte di devoluzione restano sottoposte al controllo di costituzionalità, anche su iniziativa delle Regioni estranee all’intesa. Questo rende centrale la tutela degli effetti che un accordo può produrre oltre il territorio che lo sottoscrive.
Perché la questione riguarda anche chi vive al Sud
Per un cittadino campano il problema non si esaurisce nel chiedersi se alla propria Regione venga sottratta una quota di finanziamento. Conta anche ciò che può accadere all’organizzazione complessiva dei servizi.
Se un territorio diventa più attrattivo per personale e pazienti, quali effetti si producono sugli altri? Se una maggiore autonomia migliora un modello organizzativo, quel miglioramento può essere condiviso? Se emergono conseguenze negative, quali correzioni vengono attivate?
Sono questi i punti sui quali verificare il rispetto della neutralità dichiarata e dei principi costituzionali. L’assenza di un taglio diretto non dimostra da sola l’assenza di conseguenze; allo stesso modo, un peggioramento futuro non può essere presentato come già avvenuto.
Cosa cambia adesso per i cittadini
Il via libera governativo non modifica da solo la prenotazione di una visita, il ticket o l’accesso a un ospedale. Occorrono le leggi parlamentari e i successivi passaggi previsti per l’attuazione. La maggioranza assoluta richiesta dall’articolo 116 conferma il peso della decisione affidata alle Camere.
Il giudizio sull’autonomia differenziata dovrà quindi poggiare su una verifica concreta: i maggiori poteri producono servizi migliori senza indebolire i diritti degli altri cittadini? È qui che opportunità e rischi si incontrano. Ed è questo l’equilibrio indicato dalla Consulta: valorizzare l’autonomia mantenendo l’unità della Repubblica e l’eguaglianza nel godimento dei diritti.
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