Il Dpfp, che definisce la cornice di finanza pubblica per la manovra 2027 e per l’evoluzione dei conti nel prossimo triennio, è un documento cauto. Non lascia spazio per spese aggiuntive oltre quelle per difesa ed energia. In attesa di novità da Bruxelles.
Un documento prudente
Il 2 ottobre il governo ha approvato il Documento programmatico di finanza pubblica (Dpfp), che definisce la cornice di finanza pubblica per la manovra 2027 e per l’evoluzione dei conti nel prossimo triennio. È un documento cauto e prudente, senza i contorni della manovra elettorale, che sembra bloccato, in surplace, in attesa di novità da Bruxelles. Nessun strappo alle regole di bilancio europee, come invocato dal ministro Salvini, ma attesa che siano le stesse regole a offrire in tempi brevi qualche spazio di bilancio per la prossima manovra e qualche freccia all’arco della prossima campagna elettorale.
La prudenza del Dpfp riflette innanzitutto il quadro macroeconomico globale, attuale e prospettico, ad alta turbolenza, che si ripercuote sulle finanze pubbliche in termini sia di richieste di sostegno ai redditi delle famiglie e ai bilanci delle imprese di fronte all’inflazione, sia di tensioni sui rendimenti dei titoli pubblici. Il Pil italiano tendenziale, cioè prima della manovra, è previsto crescere di appena lo 0,6 per cento il prossimo anno (contro l’1 per cento dell’anno in corso) per poi rianimarsi leggermente nel 2028-2029, con uno 0,8 per cento in entrambi gli anni.
Quanto vale la clausola di salvaguardia su difesa e energia
La finanza pubblica del Dpfp è monopolizzata dalla clausola di salvaguardia nazionale (National Escape Clause, Nec) la cui attivazione è stata richiesta e ottenuta anche dall’Italia. La Nec consente agli stati membri di incrementare le spese correnti e in conto capitale per la difesa e per la resilienza energetica senza che gli aumenti incidano sul rispetto del percorso di spesa netta concordato con il Consiglio Ue, che costituisce il principale riferimento per l’attuale sistema delle regole di bilancio europee. Il Dpfp – e congiuntamente la richiesta di scostamento di bilancio che verrà presentata nei prossimi giorni al Parlamento – prevede, in realtà, un impiego della Nec più contenuto rispetto a quanto annunciato ad agosto: il governo non intende utilizzare tutto lo spazio potenzialmente disponibile, pari a 1,5 punti di Pil (circa 36 miliardi di euro), ma soltanto 1,2 punti (circa 29 miliardi): 0,3 punti di Pil per la difesa e altrettanti per l’energia in ciascuno dei due anni 2027 e 2028. Rispetto alle ipotesi iniziali, il governo ha quindi rinunciato a utilizzare 0,3 punti di Pil della flessibilità disponibile per la componente difesa.
Sull’abbassamento dell’asticella della Nec, oltre a una sensibilità politica meno favorevole a spendere per la difesa che per la crisi energetica, hanno certamente pesato le incertezze dello scenario macroeconomico e le preoccupazioni per l’andamento dei mercati finanziari. Infatti, se è vero che le maggiori spese ammissibili per la Nec possono essere scorporate dal percorso obiettivo della spesa primaria netta che l’Italia si è impegnata a rispettare, comunque accrescono l’indebitamento e il debito e vanno pertanto finanziate facendo affidamento sui sottoscrittori dei titoli pubblici, che, più che alle regole di bilancio europee, guardano appunto alla sostenibilità dello stock del debito.
L’impatto della Nec, insieme ai principali indicatori del Dpfp, è riportato nella tabella 1. Il tasso annuo di crescita della spesa netta programmatica, che nel 2027 – primo anno delle spese aggiuntive per difesa ed energia – segnerebbe un netto deragliamento rispetto al tasso di crescita obiettivo (3,3 per cento contro 1,9), finisce poi per riallinearsi a quest’ultimo una volta tenuto conto, come detto, della flessibilità consentita dalla Nec. Analogamente, l’indebitamento netto programmatico aumenta sensibilmente rispetto a quello tendenziale, dal 2,9 al 3, per cento del Pil nel 2027 e dal 2,7 al 3,2 per cento nel 2028. Ma poi, ai fini della verifica delle condizioni per l’uscita dalla procedura per disavanzi eccessivi, già mancata nel 2025, l’anno in corso dovrebbe essere, secondo quanto riportato nel Dpfp (nota 110), quello buono: il governo indica per quest’anno un indebitamento netto programmatico pari al 2,9 per cento e per i due anni successivi, sempre al netto egli spazi di flessibilità della Nec, al 2,9 per cento (2027) al 2,6 per cento (2028), quindi per tre anni consecutivi sotto la fatidica soglia del 3 per cento. Infine, il debito pubblico risulta ovviamente più elevato nell’intero triennio considerato rispetto allo scenario senza Nec, con il risultato di rinviare di un anno – dal 2028 al 2029 – l’avvio del percorso di riduzione del rapporto debito/Pil.
Tabella 1 – Il Dpfp in sintesi
Per il momento non ci sono margini di spesa
Ma, al di là della spesa aggiuntiva che la Nec destina specificamente a difesa ed energia, il Dpfp non lascia alcun margine per una manovra netta di bilancio nel 2027 anche solo minimamente espansiva, come invece i partiti impegnati nella competizione elettorale richiedono. L’indebitamento programmatico, al netto della Nec, coincide infatti con quello tendenziale, pur considerando che 0,1 punti di Pil di spesa per la difesa già inclusi nel tendenziale potranno essere ricondotti nell’ambito della Nec. Del resto, delle misure della prossima manovra, di cui pure si discute ormai da settimane, nel testo del Dpfp non c’è alcuna traccia.
Pertanto, a meno di reperire nuove risorse attraverso incrementi di entrate o tagli di spese e anche dando fondo alle economie che emergono a chiusura del Pnrr, a oggi non sembra trovare copertura il lungo catalogo di interventi promessi di recente in chiave elettorale e candidati per essere inseriti nel prossimo disegno di legge di bilancio (20 ottobre): dall’ulteriore taglio dell’Irpef per il ceto medio alla detassazione della tredicesima, dalla start tax per i giovani all’ampliamento del regime forfettario, fino alla riproposizione della flat tax sui rinnovi contrattuali e misure analoghe, già introdotta lo scorso anno, e alle maggiori risorse richieste per la sanità pubblica.
Da qui gli inviti alla calma del ministro Giorgetti e il pressing su Bruxelles, affidato anche alla recente lettera di Meloni a von der Leyen. Le strade possibili sono il riconoscimento di «fattori rilevanti» nella valutazione del rispetto del percorso di spesa netta e l’ampliamento degli interventi ammessi alla Nec per l’energia, includendo misure per calmierarne i prezzi, più spendibili in campagna elettorale.
La lettera pone comunque un problema reale: il tetto alla crescita della spesa netta è nominale e un’inflazione superiore alle previsioni può far aumentare alcune spese, a partire dalle pensioni, senza nuove decisioni del governo. Discutibile invece è la richiesta di utilizzare l’extragettito Iva generato dall’inflazione per finanziare interventi temporanei contro il caro energia. Sono entrate automatiche che, secondo le regole vigenti, non ampliano gli spazi di spesa. Il negoziato riguarda dunque la possibilità di ottenere maggiore flessibilità: incassare di più non autorizza per il momento, da solo, a spendere di più. I prossimi giorni saranno cruciali per capire se l’Italia potrà farlo e secondo quale ratio.
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Marco Leonardi
È professore ordinario di Economia dell’Università degli studi di Milano. Phd. in economia alla London School of Economics, è stato visiting scholar presso il Massachussetts Institute of Technology di Boston e l’Università di Berkeley. I suoi principali interessi scientifici riguardano l’economia del lavoro e in particolare temi legati a disoccupazione, disuguaglianza e redistribuzione. È stato, durante il governo guidato da Paolo Gentiloni, consigliere economico del presidente del Consiglio.
Leonzio Rizzo
Si è laureato in Economia all’Università Cattolica di Milano. Ha conseguito il Master in Economics a Louvain-la-Neuve e il dottorato in Economia Politica all’Università Federico II di Napoli. E’ stato Marie Curie post-doc fellow alla LSE. Si occupa di temi di economia pubblica e political economy con particolare riguardo alla finanza locale. Ha insegnato all’Università Cattolica di Milano e all’Università di Novara e Ferrara. E’ professore ordinario di Scienza delle Finanze presso quest’ultima Università e research affiliate presso l’IEB dell’Università di Barcellona. Ha svolto e svolge attività di consulenza per vari enti pubblici. È stato membro del comitato direttivo della Siep (Società Italiana di Economia Pubblica) per il periodo 2015-2021. È redattore de lavoce.info. @leonziorizzo su Twitter.
Alberto Zanardi
Professore ordinario di Scienza delle finanze nell’Università di Bologna. Attualmente è componente del -Comitato scientifico per le attività inerenti alla revisione della spesa pubblica istituito presso il MEF. Durante il 2022 è stato presidente della Commissione tecnica per i fabbisogni standard presso il MEF e tra il 2014 e il 2022 componente del Consiglio direttivo dell’Ufficio parlamentare di bilancio. Nel passato ho fatto parte della Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale e della Commissione tecnica per la finanza pubblica presso il MEF.
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