Il Documento di indirizzo alla progettazione
non è una prestazione tecnica assimilabile ai successivi livelli
progettuali. La sua redazione compete al RUP e non
può essere affidata a un progettista esterno.
A maggior ragione, non può essere conferita allo stesso soggetto
incaricato del PFTE, perché il DIP precede la
progettazione e ne definisce obiettivi, vincoli e condizioni.
Su questi presupposti il TAR Umbria, Perugia, sez.
I, con la
sentenza del 24 settembre 2026, n. 378, ha ritenuto
legittimo l’annullamento in autotutela di un
incarico che comprendeva, in capo allo stesso raggruppamento
professionale, la redazione del DIP, del progetto di fattibilità
tecnico-economica e del progetto esecutivo.
Pur confermando la legittimità dell’autotutela, il giudice
amministrativo ha comunque riconosciuto la responsabilità
precontrattuale della stazione appaltante che aveva
conferito l’incarico, stipulato il contratto e consentito lo
svolgimento delle attività prima di rilevare l’illegittimità
dell’affidamento.
DIP e progettazione affidati allo stesso soggetto: il caso
esaminato dal TAR
La vicenda è nata nell’ambito di un intervento per la
realizzazione di un nuovo polo scolastico. Dopo avere abbandonato
l’originaria ipotesi di ristrutturazione di due edifici esistenti,
il Comune ha deciso di procedere alla demolizione e alla
costruzione di un unico complesso.
L’Amministrazione ha quindi affidato, tramite determina, a un
raggruppamento temporaneo di professionisti la redazione del
DIP, del PFTE e del progetto
esecutivo del primo stralcio. Nell’importo complessivo
dell’incarico erano indicate distintamente anche le somme destinate
alla redazione del Documento di indirizzo alla progettazione.
Successivamente sono emersi dubbi sulla possibilità di affidare
il DIP a un soggetto esterno e sulla contemporanea attribuzione
allo stesso operatore dell’incarico relativo ai livelli progettuali
successivi.
Il Comune ha quindi avviato il procedimento di
annullamento d’ufficio, richiamando sia la
competenza del RUP nella predisposizione del DIP, sia l’art. 3,
comma 1, dell’Allegato
I.7 al D.Lgs. n. 36/2023, secondo cui il documento
deve essere redatto e approvato prima dell’affidamento del
PFTE.
L’Ente ha quindi annullato parzialmente il precedente
affidamento nella parte relativa al PFTE e al progetto esecutivo,
conservando invece il DIP già predisposto, poi utilizzato come
riferimento per un nuovo documento redatto dal RUP.
Da qui il ricorso del professionista mandatario del
raggruppamento, che ha contestato la legittimità dell’autotutela,
sostenendo tra l’altro che il DIP potesse essere redatto
all’esterno, che non vi fosse stata alcuna alterazione della
sequenza tra DIP e PFTE e che l’annullamento fosse contrario ai
principi del risultato e della fiducia e alla
tutela dell’affidamento. Ha inoltre chiesto il risarcimento dei
danni conseguenti alla perdita dell’incarico.
DIP e RUP: perché il documento precede l’affidamento della
progettazione
Il TAR ha ricostruito la funzione del DIP partendo dall’art.
41 del D.Lgs. n. 36/2023 e dall’art. 3 dell’Allegato
I.7.
Il Documento di indirizzo alla progettazione si colloca nella
fase prodromica rispetto alla progettazione vera e propria. In
coerenza con il quadro esigenziale e, quando
presente, con il DOCFAP, individua le
caratteristiche dell’intervento, i requisiti e gli elaborati
necessari per sviluppare i successivi livelli progettuali. Deve
inoltre essere redatto e approvato prima dell’affidamento del
PFTE.
Questa funzione spiega perché la redazione spetta al RUP: il DIP
contiene scelte che appartengono alla stazione
appaltante, quali gli obiettivi da perseguire, i
fabbisogni da soddisfare, i livelli della progettazione, i tempi,
le prescrizioni tecniche, i limiti economici e le coperture
finanziarie.
Il progettista interviene in un momento successivo e sviluppa il
progetto all’interno del perimetro definito
dall’Amministrazione.
Il TAR ha quindi escluso che il DIP possa essere trattato come
un normale elaborato tecnico affidabile all’esterno. La sua
natura programmatoria e di indirizzo lo riconduce
alle funzioni proprie della stazione appaltante e, in particolare,
del RUP.
Non è stata ritenuta decisiva neppure l’obiezione secondo cui
l’Allegato I.7 definisce espressamente il quadro esigenziale di
esclusiva competenza del committente senza utilizzare la stessa
formula per il DIP. Per il Collegio, l’art. 41 e lo stesso Allegato
I.7 attribuiscono comunque al RUP il compito di predisporlo.
Supporto al RUP per il DIP: perché il TAR ha escluso l’intervento
esterno
Nel giudizio, il raggruppamento ha sostenuto di non avere
predisposto autonomamente il DIP, ma di avere fornito un
supporto tecnico al RUP.
Il TAR non ha condiviso questa ricostruzione, tenendo conto che
dagli atti risultava che la redazione del documento era stata
affidata direttamente ai professionisti; inoltre, gli obiettivi, i
limiti e i vincoli contenuti nel DIP appartengono alla sfera
decisionale dell’Amministrazione.
Nella fattispecie esaminata, il Collegio ha ritenuto che anche
l’eventuale attività di supporto alla redazione del DIP avrebbe
dovuto essere svolta da personale interno
all’Ente.
In discussione non era solo la qualificazione formale
dell’incarico, ma il contenuto delle attività svolte: le
valutazioni che definiscono esigenze, obiettivi e vincoli
dell’intervento restano nella sfera della stazione appaltante.
DIP e PFTE allo stesso progettista: perché l’affidamento congiunto
non è ammesso
Il secondo profilo esaminato dal TAR riguarda la contemporanea
attribuzione allo stesso soggetto della redazione del DIP e del
PFTE.
L’art. 3, comma 1, dell’Allegato I.7 stabilisce che il DIP è
redatto e approvato prima dell’affidamento del
PFTE. Quando la progettazione è esterna, entra inoltre
nella documentazione utilizzata per affidare il servizio e
costituisce parte integrante del relativo capitolato.
Tra i due atti esiste quindi un rapporto di dipendenza
funzionale. Il DIP stabilisce le condizioni alle quali il
progetto deve attenersi; il PFTE sviluppa quelle indicazioni.
Secondo il TAR, affidare entrambi allo stesso soggetto altera
questa impostazione perché consente al futuro progettista di
intervenire anche nella definizione delle regole che dovrà
successivamente applicare.
Il problema non riguarda soltanto la successione temporale. La
sovrapposizione può arrivare a rovesciare il rapporto tra i due
documenti, con un DIP costruito o modificato in funzione di
soluzioni progettuali già individuate. Nel caso esaminato, il
Comune aveva rilevato proprio che il documento era stato
rielaborato dopo che il raggruppamento aveva già posto mano al
PFTE.
DIP, PFTE e conflitto di interessi: il rischio nella
sovrapposizione degli incarichi
Il TAR ha collegato questa sovrapposizione anche alla disciplina
del conflitto di interessi contenuta nell’art. 16
del D.Lgs. n. 36/2023, che non è stato assunto come autonoma causa
di esclusione, ma come ulteriore criterio interpretativo della
disciplina che conferma la necessità di mantenere distinta la
funzione di indirizzo dalla successiva attività progettuale.
Chi redige il DIP può incidere sui contenuti tecnici ed
economici dell’intervento e, di conseguenza, anche sulle
caratteristiche della progettazione successiva. Se il medesimo
soggetto è destinato a sviluppare il progetto, il proprio
interesse economico può interferire con quello
della stazione appaltante a definire l’opera esclusivamente in
funzione delle proprie esigenze.
Non occorre che questa interferenza abbia già prodotto un danno,
in quanto la disciplina del conflitto di interessi opera anche
rispetto al rischio che interessi diversi possano rilevare
sull’imparzialità delle decisioni.
Il problema non viene meno in presenza di un affidamento
diretto. Il TAR ha rilevato che le disposizioni del Codice
trovano applicazione ai contratti di appalto indipendentemente
dalla specifica procedura utilizzata e che l’assenza di una gara
non elimina le esigenze di imparzialità che accompagnano il ciclo
dell’appalto.
Continuità della progettazione: perché non si applica al rapporto
tra DIP e PFTE
Il raggruppamento aveva richiamato anche il principio di
continuità della progettazione, sostenendo che
l’attribuzione delle diverse attività allo stesso operatore potesse
garantire maggiore coerenza nello sviluppo dell’intervento.
Il TAR ha però distinto il caso dalla giurisprudenza formatasi
sul rapporto tra PFTE e progetto esecutivo.
Il principio di continuità opera tra livelli che appartengono
alla progettazione, mentre il DIP svolge una funzione precedente e
diversa, perché individua le condizioni alle quali quei livelli
devono essere sviluppati.
Il Collegio ha quindi escluso che il principio possa
giustificare l’affidamento congiunto di DIP e
PFTE, anche alla luce della sequenza espressamente
prevista dall’Allegato I.7. Ha inoltre ricordato che il precedente
del Consiglio di Stato richiamato dal ricorrente riguardava una
controversia sorta sotto la vigenza del D.Lgs. n. 50/2016 e il
rapporto tra progettazione di fattibilità e progettazione
esecutiva.
Principio del risultato: non può sanare un affidamento contrario al
Codice
Neppure il
principio del risultato ha consentito di
conservare l’incarico. Il giudice ha ricordato che risultato e
fiducia orientano l’interpretazione e l’attività della stazione
appaltante, ma operano nel rispetto della legalità,
trasparenza e concorrenza, senza che possano sanare un
affidamento che presenta vizi sostanziali rispetto alla disciplina
del Codice.
L’esigenza di evitare ritardi nella realizzazione dell’opera non
è sufficiente a superare le regole che disciplinano la formazione
del DIP e il rapporto con la progettazione successiva.
Autotutela e responsabilità precontrattuale della stazione
appaltante
Pur considerando illegittima la redazione esterna del DIP, il
Comune ha conservato il documento già predisposto perché ritenuto
utile per la successiva attività del RUP e ha riconosciuto al
raggruppamento il relativo compenso.
Se quindi l’esercizio dell’autotutela è stato
corretto, il TAR non ha escluso la responsabilità
dell’Amministrazione per il comportamento tenuto nel corso del
rapporto.
Era stato lo stesso Comune ad affidare congiuntamente DIP e
progettazione, a stipulare il contratto, a confermare
successivamente l’incarico e a consentire lo svolgimento delle
attività, manifestando solo diversi mesi dopo le proprie
perplessità sulla legittimità dell’operazione.
Il professionista aveva quindi maturato un affidamento
meritevole di tutela, anche considerando la novità della
disciplina introdotta dal D.Lgs. n. 36/2023.
Per questo motivo, il TAR ha ricondotto la responsabilità
dell’Amministrazione all’ambito precontrattuale:
il risarcimento non riguarda l’utile che sarebbe derivato
dall’esecuzione dell’incarico, ma l’interesse
negativo, consistente nelle spese affrontate confidando
nel rapporto successivamente interrotto e, se dimostrate, nelle
occasioni alternative perdute.
Nel caso esaminato sono state riconosciute alcune spese notarili
e quelle sostenute per l’aggiornamento del software BIM. Tenuto
conto anche della remunerazione già riconosciuta per l’attività
relativa al DIP, il Comune è stato condannato a corrispondere le
somme.
DIP e affidamento della progettazione: cosa devono verificare le
stazioni appaltanti
Il TAR ha quindi respinto la domanda di
annullamento degli atti impugnati, confermando la
legittimità dell’autotutela, e ha accolto la domanda
risarcitoria.
La fase in cui la stazione appaltante stabilisce obiettivi,
vincoli e condizioni dell’intervento e quella in cui il progettista
traduce queste indicazioni nel PFTE vanno nettamente separate: il
DIP resta nella prima ed è predisposto dal RUP prima
dell’affidamento della progettazione; quando il PFTE è
esternalizzato, il documento è già formato e costituisce uno degli
atti sui quali si basa l’incarico.
La contemporanea attribuzione di DIP e PFTE allo stesso
professionista altera questa sequenza e sovrappone il
soggetto che definisce le condizioni della progettazione a quello
chiamato a rispettarle.
L’eventuale necessità di correggere un affidamento impostato
diversamente può giustificare l’autotutela. La legittimità
dell’annullamento, però, non mette automaticamente al riparo
l’Amministrazione dalle conseguenze del comportamento tenuto
durante il rapporto: quando è stata la stessa stazione appaltante a
generare un affidamento ragionevole sulla validità
dell’incarico, può residuare una responsabilità precontrattuale per
le spese sostenute inutilmente dal professionista.
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